城乡融合视角下基层人大代表履职路径创新研究

引  言

习近平总书记强调，“人大代表肩负人民赋予的光荣职责，要忠实代表人民利益和意志，依法参加行使国家权力”。人大工作的主体是代表、基础在代表、活力看代表，要支持和保障代表依法履职，充分发挥代表来自人民、扎根人民的特点优势，当好党和国家联系人民群众的桥梁，不断丰富和发展全过程人民民主的地方实践。近年来随着中国城镇化进程中的特色发展模式——城乡融合的不断发展，人口、产业和公共服务资源向县城集中，形成集约化发展格局。这种深刻变革导致传统人大代表履职模式遭遇严峻挑战：一方面，代表与选民产生空间分离——大部分人大代表常住县城，而乡镇常住人口急剧减少；另一方面，基层治理呈现“城区管不全、乡村无人管”的困境，进城群众因户籍限制处于“社区管不着、原乡镇管不到”的治理真空地带。在此背景下，探索基层人大代表履职新路径，对完善全过程人民民主、破解城乡二元治理难题具有重要理论与实践意义。

一、转型之际：基层人大代表履职的现状与困境

近年来，随着经济社会的高速发展，农村城镇化在改革的浪潮下快速推进。随着城镇与乡村的二元融合，社会治理结构发生深刻变革，也深刻改变了代表与选民的联结方式。

（一）城乡融合背景下社会结构发生深刻变化

根据中共中央国务院的政策文件，城乡融合是中国现代化进程中的核心战略概念，指通过体制机制改革和政策创新，破除城乡二元结构，推动城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置，实现城乡经济、社会、文化、生态全面融合，逐步缩小城乡发展差距和居民生活水平差距的过程。

以D县为例，D县位于福建省中心区域，据统计，2024年该县常住人口城镇化率为78.8%，形成了鲜明的县域城镇化发展格局，连续三年入围全省经济社会发展十佳县，作为全国典型的“大城关”发展模式，被中央党校作为典型案例编入丛书。其主要呈现以下四个特征：一是小县域大城关。主要表现为建制县以县城为核心，实施经济要素向县城集中战略，形成了较大面积的县域建成区。自1978年以来，D县城区常住人口从不足1万增加到目前的26.8万，城关建成区面积从不足1平方公里扩大到目前的30.8平方公里，D县城关经济产值占全县经济总产值为78.8%；二是少人口大集聚。主要表现为有限的县域人口在建成区内高比例的集聚。根据第七次全国人口普查结果，D县全县常住人口为33.2万人，其中城区两镇为26.8万人，占全县常住人口的80.7%；三是小产品大产业。主要表现为县域针对细分产品形成了规模较大的产业集聚，并成为县域经济的支柱产业。近年来，D县针对全县陶瓷企业布局小、散、弱等突出问题，通过政府主导，逐步引导乡镇企业迁至城关集中发展。目前，陶瓷业成为D县的支柱产业，全县拥有陶瓷企业4500多家，90%以上集聚在城区周围，从业人员10多万人，陶瓷产品销往190多个国家和地区，陶瓷工业产值到2022年突破500亿元，成为全国最大的工艺陶瓷生产和出口基地。四是小环境大发展。主要表现为在高人口城镇化率的城关形成了基础公共服务设施配套健全的区域。D县不断完善城镇生活配套设施，聚焦城市服务功能弱项、基础设施短板，持续推进道路、管网、污水处理、公园等350多个市政项目，不断完善配套服务功能，并先后获评全国文明城市，蝉联国家卫生县城“三连冠”，连续多年获评全省平安县。

表1：城镇化发展模式主要特征指标

（二）基层人大代表履职的创新探索与实践成效

面对城镇化快速发展的形势，近年来D县在基层人大代表履职创新方面形成了一套系统化的实践模式，其探索聚焦平台搭建、机制创新与专题询问，显著提升了基层治理效能。

1.履职平台创新：构建“阵+点+室”三级网络。一方面，打造全域覆盖的实体平台，在城关设立5个联络点，在乡镇活动室建成18个乡镇人大代表联系群众活动室，在村级工作室结合“党建+”邻里中心，设立32个村（社区）人大代表工作室，实现选民与代表“零距离沟通”。另一方面，在陶瓷产业聚集区设立代表履职工作室，优选10名三级人大代表入驻，提供政策宣传、知产保护、纠纷调解等服务，形成“人大+法院”协同模式。

2.履职机制创新：从被动响应到主动治理。创新“四单工作法”闭环治理，通过村民点单（提出需求）→代表接单（认领问题）→主席团派单（分派部门）→政府销单（落实反馈），解决群众生活难题。同时，县人大常委会成员固定联系基层代表和群众，通过开展活动和收集建议，推动解决外来务工子女转学难、住房保障等民生问题。出台《人大代表履职评价办法》，将矛盾化解、为民办实事等纳入考核，挂钩代表评优资格。

3.履职方式创新：专题询问有效监督。针对产业发展招引难、用工用地难等瓶颈问题，启动专题询问，组织调研组实地调研走访、座谈交流、主任会议研究讨论，梳理形成核心问题，推动部门形成整改措施。坚持“项目化、清单化”交代审议意见，成立督办小组开展常态化视察，结合上级执法检查，对专题询问审议意见研究处理情况进行“回头看”，形成“询问—落实—提升”的良性循环。

（三）基层人大代表履职面临新形势、新定位、新任务

尽管D县以代表履职为纽带，一定程度上解决了城镇化中的治理碎片化问题，激活了城乡融合的内生动力。但基层代表履职仍面临着严峻挑战，具体表现如下：

1.利益诉求分化。在D县，人口流动导致传统选区“空心化”，乡镇常住人口占比降至约19%，而高达93.2%的县人大代表长期居住在县城。这种空间分离使得代表回原选区开展常规调研、接待选民等活动面临 “进村不见人”的尴尬。更关键的是，选民结构变化引发利益关切转移——进城人口关注点从“老家的路是否通畅”转变为社区服务、子女教育等城市生活议题，而留乡人口则以老年群体为主，其诉求多集中于养老服务、基础医疗等领域。代表如何同时精准对接这两类差异化诉求，成为履职效能提升的首要难题。

2.社会治理格局复杂化。人口流动催生了新型治理矛盾。由于户籍制度限制，大量进城群众陷入“双重管理失效” 困境：原户籍地乡镇政府因人口迁出缺乏管理动力，而现居住地社区又因户籍壁垒“看得见管不着”。同时，利益诉求多元化趋势加剧治理复杂度：进城农民渴望市民待遇，老城镇居民关注资源挤占问题，企业主聚焦营商环境优化。代表作为不同群体的“代言人”，既要化解城乡村之间的政策落差，又需在有限履职资源下平衡多元利益，对履职的专业性与艺术性提出更高要求。

3.代表履职管理机制滞后。传统履职管理模式难以适应人口流动新常态。首要矛盾体现在 “属地化管理”失效：多数代表虽在县城生活，但组织关系仍归属原乡镇人大，导致履职活动与居住地需求脱节。其次，履职评价体系僵化，仍以“回选区次数”“建议数量”等传统指标为主，未能体现代表在跨区域协商、矛盾调解等新场景中的贡献。同时仍有部分生活在社区的人大代表虽然已报到，但融入社区、服务社区的意识不强，存在“我虽然居住在这里，但我是某乡镇人”的心态，身融心难融，履职积极性不高，对做好代表工作缺乏积极性、主动性，不愿意为做好代表工作投入过多时间和精力，对居住地的建设发展不够关心，没有发挥代表联系群众的优势。更突出的是，数字赋能不足制约履职效能——尽管上级推出“智慧人大”平台，但应用率普遍低于40%，老年代表和农村选民的数字鸿沟问题尚未有效破解。

4.代表履职资金有待进一步保障。代表的调研视察等活动，需要投入很大的精力和很多的时间。按现行做法，人大代表集中进行视察时所需费用一般由人大负责。不容回避的是，要人大代表“自掏腰包”视察、调研几乎是不可能的。目前，县乡两级人大代表均有代表活动经费发放到所在乡镇（街道）人大，但由于代表向社区报到后，要参与居住地社区组织的活动，对于社区来说，无法使用代表在原选区的活动经费，而要另外增加经费来组织活动，这导致了一些社区开展活动积极性不高，代表参与的次数和频率较少，代表作用发挥也打了折扣。

二、他山之石：全国各地的实践探索与创新经验

为破解城乡融合发展背景下对人大代表履职带来的挑战，全国各地开展了一系列的实践探索与创新，总结起来，主要有以下几方面：

（一）履职阵地立体化构建

为破解“代表找不到选民，选民找不到代表”的困局，多地探索多层次联络阵地体系。最具代表性的是云和县构建的 “1+11+N”阵地网络：以1个县级联络总站为枢纽，11个乡镇（街道）联络站为支点，N个村社联络点延伸至基层末梢。该体系创新性在于设置 “双向服务站点” ——在乡镇保留传统联络站的同时，于县城新建4个城区代表联络站，专门服务进城代表和流动选民。例如在浮云街道试点中，联络站通过“代表码”“联络站码”实现扫码反馈功能，使下山选民诉求直达代表手机端，诉求响应时间从平均15天缩短至72小时内。同时要在阵地建设中凸显专业化功能分区趋势。陕西平利县推行 “五小工作法” ，在社区联络站嵌入“矛盾调处小团队工作室”，由法律专业代表和退休法官组成调解组，成功化解大量民生矛盾。江苏灌云县则打造 “三位一体”数字载体，通过代表之家、履职沙龙等平台强化代表法律素养和调研能力，促进履职从“活动型”向“专业型”转变。这些实践表明，阵地建设需兼顾空间覆盖广度与服务功能深度，方能实现“选民在哪里，服务就延伸到哪里”。

（二）数字赋能智慧履职

数字化平台成为突破时空限制的关键利器。江苏阜阳县的实践颇具开创性，该县推出 “人大代表云家” 微信小程序，整合履职记录、民呼我为、云上监督等八大模块。其核心创新在于“三码联动”：即选民扫代表码即可联系选区代表、联络站码可实时查看站点活动计划、活动码可实现建议办理全流程追踪。例如在陈集镇的应用中，村民朱中舫通过平台反映电泵站故障，系统自动派单至镇水利站，从问题上报到修复通水仅用1小时，彰显“指尖履职”的高效性。陕西平利县则聚焦民生痛点精准响应。该县开发的“平利智慧人大”平台设置留言板块，当家长提出“暑期孩子看护难”诉求后，代表黄英立即联动社区开设公益课堂，不仅辅导语数外课程，更拓展美术、音乐等素质教育内容。这种“群众点单-代表接单-政府办单”模式，使数字技术成为民情疏解的快速通道。

（三）专项资金撬动民生实事

针对“小微民生问题无项目支撑”的困境，专项资金机制展现强大撬动效应。贵州贞丰县设立 “人大代表建议办理专项资金”，资金规模从2014年的100万元逐年增至2024年的300万元，专门解决5000元至20万元的小微项目。其创新在于建立 “三筛选一督办”机制：代表提议——人大筛选——群众共筹——全程督办，通过该机制使5万元财政资金撬动近9万元社会投入，解决围寨村200余户饮水难题，体现“小资金办大事”的乘数效应。同样，大方县的实践更注重分级保障：除500万元主专项资金外，另设30万元“微实事资金”解决500-3万元微小项目。2023年实施的9个项目中，核桃乡中坝村道路修复工程仅投入2.8万元，却消除200余村民出行隐患，群众满意度达98%。这些案例印证：精准滴灌式资金投入比大型项目更能解民生“近渴”。

（四）履职模式与机制创新

适应人口流动特点，各地在代表履职模式呈现多元化创新。一是通过双轨服务机制破解身份认同难题，云和县出台《进城流动代表服务管理办法》，要求流出代表履行“双重报到”义务：既在原乡镇登记，又须到现居住社区报到。石塘镇通过“五个一”机制（一张联系图、一次大走访等）促进代表联系进城选民，使代表履职从“籍贯地”扩展到“居住地”。制度实施后，代表参与社区治理率从24%提升至67%，有效解决“身融心不融”问题。二是网格化履职提升民意收集精度。陕西南郑区大河坎镇首创 “代表+网格+群众”模式，将97名代表嵌入71个村社网格。代表通过日常走访收集诉求，按难易度分级处置：简单问题现场协调，复杂问题经镇人大转部门办理。该机制运行一年间，推动解决路灯更换、公厕修建等“微实事”45件，建议办结率提高32%。三是特色品牌建设激活内生动力。云和县鼓励乡镇创建差异化履职品牌：崇头镇组建产业、就业等4个 “帮搬团” ，助力搬迁群众稳得住、能致富；紧水滩镇建立 “1+M+N”代表联户制（1名县代表联系M名镇代表，每镇代表联系N户村民），实现1600户村民精准服务。这些品牌将代表专业特长与群众需求精准对接，使履职活动更具持续性和辨识度。

三、制度优化：基层人大代表履职创新路径设计

《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，“党的十八大以来，我们党领导人民统筹推进‘五位一体’ 总体布局、协调推进‘四个全面’战略布局，推动中国特色社会主义制度更加完善、国家治理体系和治理能力现代化水平明显提高，为政治稳定、经济发展、文化繁荣、民族团结、人民幸福、社会安宁、国家统一提供了有力保障”。这就要求人大代表要不断深化对自己工作和生活的区域及国家的经济、政治、社会、文化和生态文明建设任务的认识和把握，以在履职中更好推进基层治理体系和治理能力现代化，进而推动地方经济发展、社会稳定等不断取得新成效，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。

面对城乡融合发展战略下人大代表履职效能提升问题，结合全国多地创新实践案例，本文系统提出“制度创新-能力创新-平台优化-保障机制”四位一体的履职路径优化方案。

表2：基层人大代表履职优化路径实施策略

（一） 机制创新：破解结构性矛盾的规则再造

1.明确双轨履职责任机制。观念是行动的先导，行动需要制度规范。针对基层人大代表尤其是县人大代表“分身乏术”困境，需构建 “原选区+现社区”双服务制度，即户籍地履职重点聚焦乡村产业发展与民生兜底保障，通过定期回乡接待（每季度不少于1次）和远程议事平台参与重大事项决策；居住地履职重心主要集中在承担社区治理协同责任，包括参与小区议事会、监督物业服务、收集新市民诉求等。同时需配套 《流动代表履职规范》，明确代表在两地履职的时间比例、责任清单及考核权重。建立 “街乡人大联席会议” ，由迁出地乡镇与现居住街道人大工委定期互通代表履职信息，破解管理盲区。只有通过制度化设计，才能使代表从“被动参与”转向“主动融入”。此外，可考虑动态调配代表席位，如县城每新增1万常住人口，单设1个“新市民专项代表席位”，空心化乡镇合并选区，但保留“乡村振兴观察员”职务。常态化开展基层人大代表回选区述职活动，接受选民监督，不断激发和强化代表履职的使命感。

2.监督赋权机制升级。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十条赋予人大常委会“讨论决定重大事项和项目”职权，可将重大事项预审权制度化，如由县政府制定《重大项目代表预审清单》，含新城开发、土地征收等10类事项，组建5-7人代表专家小组（含规划/法律背景代表），拥有方案修改建议权，江苏太仓市就曾通过该制度于2023年否决高架桥选址方案。同时可创新跨部门协同监督机制，将人大监督的政治权威、纪检监督的问责刚性、审计监督的专业效能进行制度化耦合，建立“代表巡视组+纪委督查室+审计局”联合工作组，对县城基建项目实行“三查三看”：一查资金流向，看是否挪用民生经费；二查施工进度，看是否符合规划时限；三查群众评价，看是否解决实际需求。以此构建 “专业监督发现问题—政治监督施加压力—民主监督凝聚共识” 的治理闭环。

（二）能力建设：匹配治理现代化的素养重塑

1.专业化培训体系构建。明确基层人大代表在践行全过程人民民主中的主体责任。针对诉求多元化趋势，能力提升需突出 “精准赋能” ，使进城代表能够快速融入社区，积极参与社区组织的各类活动。在知识更新模块方面，需增设城乡融合政策、产业规划、矛盾调解等课程，邀请农业农村专家与城市规划专家联合授课。在实践锻炼载体方面，可参考借鉴平利县 “专业代表小组” 经验，组建产业发展、生态保护等专班，让具有建筑专业背景的代表参与安置房质量监督，医疗系统代表主导社区健康讲座。此外可强化 “传帮带”机制，安排连任代表指导新代表，通过联合调研、建议共提等方式加速能力转化。

2.智库支撑网络搭建。遵循“县域扎根、市域赋能、省级引领”的分工逻辑，形成纵向贯通的三级智库体系。县级实操型智库以15-20人的专家顾问团为核心，成员涵盖城乡规划师、公职律师、资深社工等多元背景。其核心功能聚焦议案可行性预审与矛盾调处支援，通过每月“代表问诊日”机制，对征地补偿方案、公共服务布局等议题开展合规性审查。市域研发型智库依托地方高校成立县域治理实验室，承担政策工具开发与治理诊断职能。实验室整合公共管理、地理信息等学科力量，针对城镇化进程中特有的“城挤乡衰”症结研发量化工具。典型案例为湖州师范学院研发的“乡村活力诊断模型”，通过人口结构、产业密度、设施可达性等8项指标，为代表识别空心化风险村落提供科学依据。省级战略型智库由省级社科院与人大研究会主导，着力于政策标准制定与跨区域经验萃取。

（三）平台优化：数字赋能与物理空间协同

1.数字履职平台功能深化。数字平台建设应遵循 “易用性+闭环性”原则。前端便捷接入：优化阜宁“云家”平台语音输入、方言识别功能，在村卫生室设置代操作点，降低老年选民使用门槛。中端智能流转：建立建议办理“红黄灯”预警机制，超时未办结事项自动推送部门分管领导及人大督办委室。后端成效评价：引入区块链技术存证办理结果，支持选民扫码评价满意度，结果纳入部门绩效考核。数字孪生技术的应用值得探索，通过构建虚拟代表联络站，使外出务工选民通过VR设备“沉浸式”参与家乡议事。但需警惕“技术至上主义”，保留线下传统渠道，如南郑区在党群服务中心设 “代表监督岗” ，190余次接待解决90件民生诉求，彰显面对面沟通不可替代的价值。

2.实体联络站点效能提升。吸纳民意、汇集民智，为民办实事制度化，是提升代表联络站效能的基本路径。在城乡融合发展结构下，联络站点的布局应有所更新革变，应遵循“核心-边缘”梯度适配原则，通过差异化服务破解城乡二元需求。在产业园区，核心功能主要在于劳资关系调处与职业技能衔接。站点采取“代表轮值+工会常驻”双轨制，目标在于源头化解工资纠纷，利用工人工作间隙收集诉求。在城乡结合部，站点重点承载户籍政策落地与公共服务转介功能，可采用“社工代办-代表督办”机制：专职社工协助办理居住证、学籍登记等事务；代表每月现场协调跨部门难题。在乡村流动站，可针对人口流失率超80%的行政村，建立“巡回服务包”制度，如土地托管服务、远程医疗桥接、文化记忆存续等。

（四）保障机制：可持续创新的制度锚点

1.完善履职激励与保障。如何处理好本职工作与履职工作的关系，是人大代表常常要面对的一个问题，因此长效激励机制是破解履职矛盾的关键。在政治激励方面，对跨区域协调成效显著者优先推荐连任，列席党委政府会议；在每年的文明家庭评选、诚信企业、工匠劳模等荣誉评选中，向优秀人大代表倾斜，并考虑纳入地方“优秀人才库”；同时，还可通过聘任其担任特约监督员，对教育、医疗等民生领域开展“穿透式监督”，对政府部门进行履职评议，扩大决策话语权。物质保障方面，落实代表履职补贴动态调整，偏远地区交通食宿实报实销。同时建立代表退出机制，实施履职量化考评（参会率、建议数、群众评价等），对连续两年不合格者劝退辞补，有效增强责任意识。将流动代表管理经费纳入乡镇（街道）人大财政预算，设立专项资金，用于流动代表履职活动开展、学习培训、参加调研视察等，制订活动方案和经费开支计划。只有有效解决流动代表服务居住地居民和原选区选民工作的资金需求，才能确保各项措施落到实处，推动该项工作规范化、常态化发展。

2.构建协同治理新格局。在县域治理现代化的语境下，人大代表履职效能的提升亟需突破“单线作战”的传统路径。唯有构建党委领导、政府负责、人大代表协同、社会参与、群众评议的五维联动网络，方能将代表履职转化为城乡融合的“系统润滑剂”与“发展加速器”。一是党委统筹，将代表履职纳入县域治理体系统筹部署；二是政府响应，建立局长与代表季度座谈制度，如定期开展“代表·局长面对面”活动；三是人大协同，共用社情民意信息平台，联合督办跨领域议题；四是社会参与，培育社区社会组织承接代表收集的微诉求；五是群众评议，引入第三方评估民生实事项目成效。

结  语

城乡融合发展是中国快速城镇化进程中的鲜明特征，对县域治理体系和治理能力提出了前所未有的挑战。本文聚焦于此背景下人大代表履职的关键命题，揭示其面临的现实困境，并探索提出优化履职路径。这些路径的探索与实践，不仅关乎人大代表个体履职效能的提升，更是推动基层治理现代化、深化全过程人民民主在县域层面生动实践的关键环节。虽有诸多考虑不成熟之处，仍期待能为“发展全过程人民民主与人大推动保障和改善民生”提供一定的参考借鉴意义。