“人大+”推动社会能人参与基层治理现代化的探索与实践案例——以J市为例

“人大+”推动社会能人参与基层治理现代化的探索与实践案例——以J市为例

随着中国社会治理的不断发展，基层治理现代化成为推动社会全面进步的重要议题。在这一进程中，社会能人逐渐成为增强基层治理活力、提升治理效能的重要力量。J市作为改革开放的前沿城市，通过“人大+”模式积极探索社会能人参与基层治理的创新路径，推动政府与社会力量的深度融合。该模式通过将人大代表、社会能人、志愿者等资源有机结合，构建了一个多元协作的治理平台，不仅为基层治理注入新鲜活力，还促进了社会能人在乡村振兴、社区建设等领域的深度参与与支持。J市的实践为社会治理创新提供了有力的示范，展示了社会能人在提升公共服务、优化资源配置和促进社会公平方面的积极作用。该课题将深入分析“人大+”模式的实施经验，探讨其推动社会治理创新和社会和谐的成效，并提出优化建议。

一、基本情况

1.J乡村基层治理的现状与挑战

随着乡村振兴战略推进，J市作为县域经济强市，在乡村基层治理中机遇与挑战并存。凭借政策红利与经济基础，J构建“党建引领、能人助力、村民自治”治理体系，实施“百企帮百村，能人促振兴”行动，依托“侨资反哺”工程，创新“侨捐项目全生命周期管理”模式，推动农村基础设施升级。2023年，全市行政村道路硬化率达100%，85%的村落覆盖数字化治理平台，为治理现代化筑牢根基。然而，J乡村治理仍存难题。J乡村基层治理虽坐拥丰富社会力量资源，却面临结构性矛盾。内坑镇、紫帽镇等镇域周边村落面临青壮年外流导致的治理人才断层问题，传统“熟人社会”治理模式难以应对电商经济、外来人口管理等新需求。制度体系上，“乡村能人参事会”等机制存在资源整合不足问题，如L镇某文旅项目因未充分沟通村民，致高端民宿规划与宅基地保护冲突，延期两年造成资源浪费。城乡发展差距显著，陈埭镇、安海镇等工业强镇人均公共服务支出达3800元，L镇、S镇等农业镇不足其三分之一，且产业转型引发劳资、土地流转等矛盾，亟需创新治理模式。

2.J人大与社会能人协同推进乡村治理现代化

人民代表大会制度作为我国政治体制的核心构成，在J乡村治理实践中展现出强大效能，而“人大+社会能人”模式的创新探索，更成为推动乡村治理现代化的关键引擎。J235名自12个领域的基层人大代表，凭借深厚的群众基础与专业优势，与社会能人形成合力，共同破解乡村治理难题。在民情洞察方面，内坑镇陶瓷行业人大代表小组开展“千企万访”，走访 127家企业与38村社，形成调研报告指出8类行业痛点，为《陶瓷产业低碳升级三年计划》提供依据，推动15家企业改造，年减排废气超5000吨。政策制定与监督上，近三年人大代表提交43件涉农议案，促成17项政策落地。针对农村污水治理，代表与环保领域能人共同提出提出“分区施策、政企联建”方案，推动《J市农村生活污水提升治理实施方案》出台，带动全市128个行政村完成管网铺设，农村生活污水初验率从2022年的52%跃升至89%。组织协调层面，自2023年推行“代表+网格”模式，建成112个代表活动室、工作室，融入48个“党建+”邻里中心。人大代表在网格中收集16类2700余条意见，形成846条《民情专报》，转化为210条建议。以梅岭街道为例，通过民生项目票决制整合1.2亿元社会资本，推动老旧小区改造等7个工程提前竣工，群众满意度达96%，有效激活乡村治理社会力量。

“人大+”模式打破了传统治理中资源分散、参与不足的瓶颈，既发挥了人大代表在政策制定与监督中的主导作用，又激活了社会能人在资金、技术、经验等方面的资源优势。二者协同发力，推动乡村治理从单一主体管理向多元共治转变，不仅提升了治理效能，更促进了社会公平与公共服务均等化，为乡村全面振兴注入持久动力。

总的来说，乡村治理现代化的推进离不开“人大+”模式的创新探索。通过人大代表与社会能人的深度合作，不仅能够解决传统治理模式的不足，还能激发乡村社会的内生动力，为乡村振兴战略的实施提供强有力的支持。

二、社会能人参与基层社会治理存在的问题

本课题“社会能人”涵盖经济、社会、文化与治理多个领域，至少包括以下四类人才：拥有财富和资源的经济能人、在特定领域内拥有知名度和影响力的社会贤达、具备道德模范作用或乡村治理能力的治理人才、以及投身乡村事业的农村专业人才和社会专业人才。由于独特的侨乡文化和爱拼会赢的精神底蕴，五百万J人遍布海内外又热心慷慨解囊、回馈乡梓，长期支持家乡慈善公益事业，这是J独特且宝贵的社会能人资源。然而，尽管J的社会能人资源丰富且具有重要的社会影响力，但在实际操作中，社会能人的参与仍面临一定的困境，主要表现为资源整合不力、参与机制不完善、以及部分社会能人与乡村发展需求的对接不足等问题，这些都制约了其在乡村振兴中的作用，相应乡村治理效果。

1.以群体基础为视角：J社会能人资源种类丰富，但开发群体相对固化。

J是全国著名的侨乡，拥有海外侨胞及港澳台同胞300多万人。同时，作为全国民营经济最为活跃繁荣的地区之一，J的民营企业家队伍规模庞大。截至2023年底，J拥有大小民营企业超过9万家，占本地市场经营主体比例超过98%。此外，在“爱拼敢赢”的J精神激励下，众多优秀的J人才活跃在政、商、学、军、医等各个领域。规模庞大且种类丰富的社会能人为J乡村的发展建设提供了丰富的潜在人才资源。

J优秀的社会能人群体历来心系桑梓，具有深厚的捐资奉献传统。从侨批时代众多海外华侨利用“侨汇”支持家乡产业的原始积累和初步发展，到上世纪90年代海内外贤达捐资助学、助老、助基建，再到2016年以来在J市政府引导下的乡村共建、发展共谋，J市的社会能人始终以实际行动支持着家乡的建设与发展，营造了浓厚的民间慈善氛围。

然而，社会长期以来把“社会能人”片面理解为“有钱人”、“大佬”，过于关注海外华侨和本村优秀企业家，普遍缺乏对于诸如科、教、文、卫各领域专家以及市场经营人才、传统技艺者等其他能人群体的重视。在这种认知误区的影响下，政府与村庄对于多元领域的人才开发，以及新生、外来和在地社会能人的引、育、留工作不够到位。这些群体不但缺乏完善的制度化参与渠道和对接机制，而且相应的生活服务保障和事业支撑体系也不够完善。

2.以作用领域为视角：J社会能人热衷公益项目，但参与方式较为单一。

长期J市群体热衷民生公益，形成J特色的反哺乡村公益建设模式。广大社会能人持续慷慨捐助家乡建设，特别是在惠及民生的教育、养老、乡村基础设施等领域为J做出了突出贡献。在教育方面，社会能人积极筹资捐建村域乃至镇区学校，例如劲霸公益基金会全资投入超2亿元建设Y中心小学新校区。同时还设立宗族、村级、校级或镇级教育基金会，开展导学、助学、奖学、奖教等项目。在养老方面，在重阳、春节等重要节日常态化为老人发放敬老慰问金或生活物资。积极捐资建设村级养老院，有效弥补了政府投入不足与市场高收费之间的供给缺口。目前全市已经建成各类养老服务设施389所，每千名老人拥有养老床位39.6张。在基础设施建设方面，J乡村随处可见社会能人捐资冠名的基础设施，有74.88%的村（社区）表示接受过企业家的直接捐资，所筹集款项的70%用于乡村基础设施建设，包括修桥、铺路、建设公园、文体场馆等。

然而，对于社会能人的认知偏差、对于村庄发展定位的思路不明，使得基层在如何进一步引导和开发社会能人方面缺乏清晰思路。此外，部分慈善捐赠者对于投资家乡产业项目也存在顾虑，担心在村民当中留下“为了赚钱”“挤压本土人的生存空间”的不良印象。因此，目前J社会能人的主要参与方式仍然停留在公益项目捐建和慈善资金捐赠，阻碍了社会能人在村庄组织建设、发展规划、产业开发、文化带动、人才赋能、民生服务等领域的作用发挥和权能释放。

3.以参与程度为视角：J社会能人组织化程度高，但资源利用不够高效。

J在外社会能人组织化程度高。截至2023年底，J市共有港、澳、台、侨旅外社团436个，其中，市、镇、村级同乡会组织315个、文化团体50个、宗亲团体71个，遍布全球50多个国家和地区，同时还有位于全国各省市的商会、行业协会等。这些同乡会、宗亲团体、商会、社团组织涵盖市、镇、村各层级，与J本土本村保持着紧密联系，也成为村庄动员在外乡贤、凝聚发展合力的重要载体。

J在地民间慈善机构众多。市、镇、村以及大型企业成立的基金会和慈善会超过300个，基本都是企业发起、社会能人主导的民间团体。他们积极开展慈善活动，为政府民生保障体系查缺补漏，为社会捐赠提供专业化服务。市级以J市慈善总会为典型，至2024年底累计募集善款46亿元，投入32亿元开展解困、助学、助行等慈善公益项目。各镇也建立了一批自我服务的慈善协会，例如A镇慈善协会、D镇慈善协会、Y心公益慈善基金会等。此外还有包括安踏和敏基金会、七匹狼慈善教育基金会、利郎慈善基金会等企业慈善基金会。

但就参与范围而言，慈善资金多局限于单一村域或宗姓之内，缺乏跨村联动乃至镇域、市域的公共服务项目。这容易造成公益项目碎片化或重复建设，难以转化为资源整合、提档升级的镇域公共服务共同体。而在参与深度方面，多数村庄所策划的项目仍停留在基建、慈善领域，而今在政府号召下进而出现片面追求高规格、高投入的“大项目”倾向。项目“高大全”的趋势会造成社会资金的低效利用，而且这种动辄成百上千万的慈善动员也难以持续。

4.以支持环境为视角：J社会能人与政村互动强，但配套机制有待完善。

J市各级政府高度重视社会能人参与机制建设，多措并举打造全链条、高质量的社会能人参与体系。首先是“引进来”和“走出去”相结合，加强与各地、各界社会能人团体开展联络工作；其次是精准下沉、系统化摸排社会能人，已建立社会能人信息库（包含本地企业家信息库、离退休干部信息库等13个特长子信息库和19个镇街子信息库），实行动态更新管理；再则是按照“成熟一个、成立一个”的原则，积极推进各镇街、村社组建乡村振兴促进会。近三年，J市在泉州地区范围内率先成立县级乡村振兴促进会，共成立镇级促进会17个，村级70个，由此搭建起市、镇、村三级与社会能人交流的制度化渠道。第四，自2022年12月开展“百企帮百村、乡贤促振兴”行动以来，广大社会群体积极号召，通过认领、捐赠及村企合作等方式形成规模性的乡村振兴项目177个，拟投资超43亿元。同时也探索出更加多元的反哺模式和更为广阔的覆盖领域。例如企业家以“交钥匙”形式捐建民生工程、参与村庄产业补链共建、主任医师定期会诊坐诊、非遗传承人开设手艺传承班、高校学者和社会名流引入优质资源，多形式助推当地民生服务、参与乡村发展事业。

尽管J开发社会能人的整体架构已经基本成型，但是配套制度建设上仍需进一步完善。例如，在对接联络方面，仍以各级党政领导与社会能人的单线联络为主，缺乏组织化的社会能人项目服务队伍和制度化的项目对接、流程代办服务；在信息摸排方面，虽然已建立不同层级、不同种类的社会能人信息库，但目前的联络对象仍以企业家为主，对于其他类型社会能人的规划定位仍较模糊；在组织建设方面，目前市政府对于各级乡村振兴促进会的组织架构、财务管理、内部治理、信息公开等要素的功能配置和定位仍不明晰，缺乏明确的组织决策制度、财务管理制度、会员管理制度、信息披露制度以及人文关怀制度；在政策服务方面，目前社会能人产业引进与项目建设的渠道仍不畅通，缺乏手续审批、用地保障、税收减免和投融资领域的专项优惠服务政策和便利绿色通道。

三、构建“人大+”模式全面推动社会能人助力乡村治理的提升建议

当前，J正处于全面推进乡村振兴战略、打造共同富裕县域范例的关键历史机遇期。根据不同村庄的特点与发展规划，明确社会能人的功能定位和开发模式，并完善配套机制，将有助于在新时代拓展J社会能人参与乡村发展的空间，为乡村振兴提供多元化的资源和创新思路。本课题提出通过“人大+”模式，从政策引导、平台搭建、资源整合、能力提升和机制创新五个维度，进一步深化社会能人的开发和利用，推动社会能人的权能持续释放，促进乡村治理效能的提升，形成社会能人助力乡村振兴的“J经验”。

1.代表引航，构建通力协作平台。

构建由市委统筹领导、统战部牵头协调、相关部门各司其职、各镇（街道）具体负责、各村（社区）和民间组织协同推进的社会能人联挂工作体系，形成顶层推动力。通过“人大+”模式，进一步加强社会能人的引导和管理，推动政策、项目与资源的融合，形成更为高效的工作机制。具体来说，要将引进项目和培育项目相结合，既要搭建常态化项目引进平台，如举办社会能人发展大会、加强与民间组织的联动，或用好新春海内外乡亲座谈会、J乡村振兴日等大型活动，吸引外部资源，增强外向扩张力；又要健全社会能人项目孵化机制，打造内生增长力，支持项目从孵化到落地的全过程，形成自我发展和成长的良性循环。同时，为提高营商竞争力，应简化社会能人项目的审批流程，培养一支专门化的项目服务队伍，持续优化引才环境，厚植招商引资的沃土。在县域层面，要促进多规合一、上下协同，明确乡村发展的定位与目标，使各项规划与资源在总体框架下有序衔接。在此基础上，各村庄要精准分析自身优势，突出地方特色，提升品牌的差异化与适应性。通过主动搭建平台、引才纳策，进一步促进村庄项目与社会资源的对接，形成乡村振兴的强大合力。

2.固本强基，助推产业融合升级。

以理念革新为先导，J积极打破传统乡土慈善局限，引导社会能人从单一捐赠转向深度参与乡村产业建设。充分发挥其资金、经验和社会网络优势，将能人资源转化为乡村振兴的核心动能，实现“输血”向“造血”的转变。依托“人大+”模式强化顶层设计，人大代表发挥政治引领作用，通过议案提案推动政策倾斜，整合资源为能人参与产业发展提供保障。紧抓战略机遇，借“沿海生态乡村振兴示范带”创建与“镇（街道）党（工）委书记领办村财增收项目”行动契机，J立足各村资源禀赋精准定位，精准对接社会资源，如深沪镇的村庄依托渔业资源打造海洋特色小镇，陈埭镇的村庄以鞋服产业为基建设特色文化村，安海镇的村庄挖掘历史文化发展文旅产业，通过品牌塑造提升乡村竞争力，汇聚乡村振兴磅礴力量。创新产业发展路径，探索创业带动、补链升级、村企互惠、跨村联建等多元模式，引入电商运营专家搭建农产品线上销售平台，激活乡村产业新动能。深化“人大+”模式协同治理，构建政策精准落地、资源高效对接的长效机制。通过人大代表监督与能人实践反馈双向互动，优化乡村治理结构，凝聚政府、人大、社会能人、村民多方合力，确保乡村产业提质的可持续性，为共同富裕县域范例建设注入持久动力。？

3.提质扩面，扩展反哺辐射范围。

以“人大+”模式为核心驱动，充分发挥人大代表政治引领作用，通过制度创新与资源整合，突破传统分散式反哺局限，构建起政府主导、人大监督、社会能人协同的乡村振兴新格局。J要深度激活近邻效应，推动资源高效整合，在医疗健康、教育培训等方面形成协同效应，建设镇域公共服务共同体，引导社会能人开展跨区域联建，推动反哺镇域乃至市域范围的民生项目，提供更高规格、更高质量的公益服务，形成政府、市场和社会各方力量合力推动乡村振兴的良性循环，确保公益事业的长效发展和广泛覆盖。如磁灶陶瓷行业能人可联合成立“教育基金”，跨镇资助全市学子，人大代表全程监督资金使用，推动建立“学业资助+技能培训+就业推荐”全链条帮扶机制。又如，可借鉴浙江省杭州市先后成立富阳区卫生健康届、教育届的社会能人联谊会，吸引一批有爱乡情怀的人才回乡反哺，由区级统筹建立名医工作室、名医馆16个，让当地群众在家门口享受最前沿、最成熟、最安全的医疗健康服务，极大改善镇域供需不匹配的困境。在教育迭代上，区级联谊会有序推进“名校合作共建”活动，链接浙大附属中学等主城区名校资源，与当地乡镇学校开展协作共建。依靠庞大的社会人才队伍和志愿服务队伍，J市未来应制度化推动社会能人反哺扩面至镇域范围，为全镇民众提供高质量的在地民生服务。

4.搭台建制，健全促进会运作机制。

目前J市已经建立起市-镇-村三级乡村振兴促进会的组织架构，为进一步激发组织效能，可结合20个“百企帮百村，能人促振兴”试点村的经验做法，优化组织乡村促进会机制。首先，应健全会员管理、职能分工、组织决策和信息披露等基础制度，确保各级促进会能够高效、有序地运作。其次，明确资金来源渠道，规范资金的使用方式，并加强财务管理，保障促进会的财务稳定与可持续发展。再者，应建立健全促进会会员的多元化进入机制，结合“组织邀”“干部请”“群众推”“个人荐”等多种方式，确保会员选拔的公正性和透明度，同时明确退出机制，确保各级促进会能够高效、健康地运行。此外，为了提升促进会的运行水平，应推动标准化建设，制定镇村两级促进会的等级评定标准，激发其组织活力，提升工作效率。同时，结合“人大+”模式，发挥人大代表在乡村振兴中的作用，通过强化政治引领和决策监督，优化乡村治理体系。人大代表参与促进会的管理和监督，推动政策实施，并为促进会提供政策支持与资源保障，实现政府、市场与社会力量的良性互动，推动乡村振兴各项任务的顺利完成。

5.聚才蓄力，完善人才全链条保障。

健全社会能人生活服务和事业支撑方面的政策，完善人才引进、培养、留存和使用的全链条保障机制，构建一个能够吸引、留住并保障社会能人的生态圈，确保他们能够安心创业、安居乐业。首先，要关注社会能人的生活福利，合理满足其日常生活和服务需求，包括提供相关的业务支持服务，解决他们的乡居问题，确保其生活品质不断提升。打造社会能人聚会议事、回乡接待、成果展示的场所，营造崇贤尚贤、礼贤敬贤的社会氛围。例如，浙江省嘉善县在社会能人阵地建设方面提出镇（街）层面“一馆一园”、村（社区）层面“一廊一厅一室”的要求。同时，应出台政策，推动社会能人创业投资项目的税费减免和金融服务支持，鼓励金融机构为镇村重点项目提供低成本、长期的融资服务，促进农业保险的扩面、增品和提标，进一步优化融资环境。例如浙江省针对社会能人定制了一系列特色金融产品，如“共富贷”“乡村振兴带头人贷款”“乡情贷”等额度从万到千万不等的贷款产品。此外，社会能人项目用地保障也是不可忽视的一环。应创新土地保障政策，建立乡村资产所有权证核发制度，并推动符合规划的存量集体建设用地按照农村经营性建设用地进行市场化入市，推动新增土地指标划拨、土地综合整治等方式提供用地支持，同时更新原有的产业园区，创建创新创业空间，以吸引更多社会能人投资。

综上所述，在推动社会能人开发过程中，不能单纯以财富和成就来界定社会能人的标准，而应广纳贤才，不拘一格，注重引入各种类型的人才，尤其是那些具有专业技能和深厚情怀的社会能人。具体措施包括积极推动专家型人才回乡服务，扶持文化技艺类人才和优秀青年返乡创业，打造富有活力的乡村发展运营团队，推动乡村振兴事业的全面发展。同时，结合“人大+”模式，优化乡村治理，强化人大代表在乡村振兴中的决策和监督作用，推动政策落实，促进政府、市场和社会力量的良性互动，确保乡村振兴各项任务顺利完成。