人大监督推动绿色发展路径探索

摘要：党的十八大以来将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，生态文明建设与绿色发展成为人民群众提高生活水平的重要环境权益保障。我国生态文明建设与绿色发展的各项工作亦频繁出现各级人大常委会每年监督计划之内，是人大监督工作的重中之重。但实践过程中，各级人大在履行监督职能推动作用上，因绿色发展内容体系庞杂、涵盖行业领域多、专业性强等特点，在各级人大监督推进绿色发展工作上，存在地区不平衡、监督内容不全、监督方式单一、审议质量较低及人大监督执行不到位等问题，造成该类问题主要原因在于各级人大监督与地方政府监督之间意见不一致，现有监督法缺乏指导性、人大履职能力参差不齐、生态环保专业化人才及社会公益力量相对欠缺等。本文从人大监督推进绿色发展的现状、历史沿革、制度基础、制度价值出发，实证分析人大行使监督权的情况及存在问题，为进一步推进生态文明建设，实现绿色发展，从修订完善监督法、理顺人大与政府职责、更新人大监督绿色发展方法以及促进社会公众参与等方面提出探索路径的建议，以期通过人大监督推进绿色发展，助力实现美丽中国建设。

关键词：生态文明建设 绿色发展 人大监督 新质生产力

以下正文：

一、溯源：人大监督推动绿色发展概况

（一）概念界定

1.人大监督的概念

人大监督系人民意志的集体表达，具体内容包括工作监督和法律监督两个方面，即人大代表代表所有人民对行政、监察、审判、检察等部门工作进行监督，检查监督是否符合宪法和法律规定，是否正确贯彻人大及其常委会的决议、决定，是否正确行使职权，是否符合人民的根本利益等。以及对法律、各项决定决议，行政法规、监察法规、司法解释、地方性法规、自治条例和单行条例、国务院部门规章、地方政府规章等进行法律监督。故而，有效行使人大监督权系确保宪法和法律得以行之有效，一定程度上确保各国家机关正确公平行使权力，保障各项工作符合群众合法权益的需求。本文的分析中，人大监督即为人民代表大会和常委会监督。

2.绿色发展的内涵

中国哲学思想中从远古时期“泛神论”、三代时期“天命论”、春秋时期“天道论”、汉唐时期“元气论”,直到宋代张载首次正式提出“天人合一”思想，在农业文明自然观阶段蕴含着“朴素的”可持续发展意识,是推动绿色发展的有益历史借鉴。习近平总书记提出的“两山”理念以及其对绿色发展的多次论述均不断丰富绿色发展的内涵。在党的十八届五中全会上，习近平总书记提出创新、协调、绿色、开放、共享“五大发展理念”，将绿色发展作为关系我国发展全局的一个重要理念。2018年习近平在全国生态环境保护大会上，提出“绿色发展是新发展理念的重要组成部分，与创新发展、协调发展、开放发展、共享发展相辅相成、相互作用，是全方位变革，是构建高质量现代化经济体系的必然要求，目的是改变传统的‘大量生产、大量消耗、大量排放’的生产模式和消费模式，使资源、生产、消费等要素相匹配相适应，实现经济社会发展和生态环境保护协调统一、人与自然共处”，2024年1月31日在二十届中央政治局第十一次集体学习时的讲话中，提到“绿色发展是高质量发展的底色，新质生产力本身就是绿色生产力。必须加快发展方式绿色转型，助力碳达峰碳中和。牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚定不移走生态优先、绿色发展之路”，再次丰富绿色发展内涵。

（二）人大监督推动绿色发展的发展历程概述

1.人大监督的法律依据

对于人大监督的法律依据可追溯至《中国人民政治协商会议共同纲领》，该份纲领中于第二章中言简意赅规定：人大对人民负责，并报告工作。1982年宪法首次表决通过，并经2018年第五次修正的第99条对各级人大的法律保障职权作出规定，第104条明确人大对政府所拥有的决定权、监督权以及任免权等职权。第105条及110条指出，地方政府应执行人大做出的决策，人大应确保法律正确施行并对政府工作有监督的权力，对政府人员享有任免权，对不合理的决定，有撤销的权力。地方组织法历经2022年第五次修正，在第11条、第12条、第50条均赋予地方人大相应监督事项，可讨论、决定区域内涉及生态环境保护、自然资源等重大事项和项目。故，在法律授权范围内县级以上人大及常委会对政府均有相应的监督权，检查其是否按照法律程序执行环境方面的法规；对政府制定的环保规划、预算等进行审批，并了解执行情况；对于本区域中关于环境保护方面的重大事项，有着参与讨论，并做出最终决定的权力；对政府的环保工作，有权选举对应的部门负责人；对政府环境工作报告，有听取和审议的职权；对不合理的环保决策，有撤销的权力。

此外2006年审议通过，并于2007年施行至今的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，所赋予人大监督权力中，从督促政府及有关单位做好环境执法工作上，亦有听取和审议生态环境保护的报告；视察、调研相关环保现场；开展执法检查工作；对政府部门的研究处理情况，人人常委会要开展跟踪检查，并通报给代表，将结果公布于众；对于环保工作的开展，制定专项审议意见，并递交给政府，针对政府的执行处理情况，跟踪做出报告，提交给人大，然后向社会公开；针对特定的环保问题，组织开展专项调查，并提供调查报告，由调查委员会给出具体的决议、决定；对政府环保工作的有关人员，审议和决定相关的撤职案等。

2.人大监督推动绿色发展的法律依据

《中华人民共和国环境保护法》于第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议于2014年4月24日修订通过距今已有10年。该部法律修订案中将“监督管理”专设一章，并在第二十七条明确政府需接受人大监督要求，要求政府应于每年向人大报告，形式与内容既可以系政府工作报告的组成部分之一，也可单独就环境保护做出专项工作报告，将总体环境形势、履职环境保护目标完成的具体情况，以及区域发生的重大环境事件及时向同级人大常委会报告，由此也突出了人大监督推动绿色发展的重要性。

2023年12月全国人大常委会委员审议人大监督法修正案，提出应明确地方人大有关生态环保工作监督职权，添加“各级人大代表常务委员会加强对生态环境保护工作的监督，县级以上人民代表大会常务委员会每年应当听取审议同级人民政府关于环境状况、环境保护目标完成情况报告”，即将环境保护法明确规定的内容再次形成制度性安排。

（三）人大监督推动绿色发展的制度基础及价值

生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计与中国人民共同福祉。生态环境保护过程中，将“美丽中国”摆在强国建设、民族复兴的突出位置，从持续推动系统谋划、科学实施、分步推进，探索做好走生态优先、绿色发展的新路径，关于环境保护目标责任及考核评价重要性亦日益凸显。各地人大通过突出生态环境立法，把遏制生态环境恶化的趋势，促进人与自然和谐相处，作为地方立法的重要任务之一，及时把一些有关生态环境保护和建设方面的立法项目，纳入常委会的立法规划和计划，有计划地制定和批准了一些有关生态环境保护和建设方面的地方性法规和条例。比如，各地区出台修订的城市绿化管理办法、大气污染防治条例、湿地保护条例、自然保护区条例、野生动植物保护办法等，以及做出各项有关绿色生态发展、新农村建设、危废处理等决议和方案。由此为各地推动绿色发展提供实施制度保障和依据。人大据此开展各项监督检查工作，不断拓展专项议题及综合议题，通过执法检查、专题调研、听取和审议专项工作报告、组织人大代表集中视察等多种监督方式，综合施策开展各项工作，针对发现的问题提出整改建议，并予以跟踪落实情况。

人大监督推进绿色发展工作的重要价值在于以法治方式保护生态环境，向污染宣战，决心之大、力度之强、举措之实、成效之好前所未有。充分展现了学习贯彻习近平生态文明思想，坚决落实党中央关于生态文明建设决策部署，认真贯彻实施环境保护法律法规，保护环境和绿色发展意识显著增强，在法治轨道上治理污染、保护和改善生态环境、保障公众健康、促进绿色发展的显著成效。

二、现状：人大监督推动绿色发展情况及存在的问题

2023年7月，习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调，各级人大及其常委会要加强生态文明保护法治建设和法律实施监督。近几年全国人大监督计划中可以看到，人大监督涵盖了公众普遍关注民生热点难点问题，从推动高质量发展、增进民生福祉、加强生态环境保护、加强对执法监察司法工作的监督、加强财政经济工作监督以及宪法实施和监督等各项内容展开。围绕生态绿色发展问题，从大气、饮用水源、河流污染防治、无废城市建设以及生态修复等传统环保防治工作到关注生态环境修复环境法治建设、关注工业结构调整，促进产业优化升级、培育发展循环经济，促进文化旅游，提倡低碳消费等等，从内容上涉及领域多且庞杂，各地区也从终端向前端看，将原有主要集中在生态项目的建设监督逐步倾向重点关注绿色发展整体规划制定与落实。

从各级人大监督反馈结果上看，以及近年来执法检查的情况看，有的地方没有履行报告义务，有的报告不规范。绿色发展中存在历史欠账较多、问题积累多、现实矛盾较为突出等情况，因此，生态文明建设仍处在关键期、攻坚期和窗口期，生态保护修复的任务仍然艰巨。如停留在听取审议专项工作报告、对法律实施情况进行检查监督、视察和调研以及规范性文件备案审查等，有时难以达到预期效果。

一是监督内容不全面，从中央生态专项督察检查结果发现的问题可以反映，各地人大监督在各种环境破坏事件中往往保持沉默，在环境污染初期后知后觉，在问题爆发时选择沉默，在事后处理时缺位。人大代表不能很好地抓住公众心中的痛点、难点问题，敏感度欠缺，也未能迅速了解事情来龙去脉，在应当给予回应时慢了半拍，缺少及时的沟通，事后不能及时追责并处理责任人，缺少“穷追不舍”的执行力度，使得整个事件中，人大没有充分发挥作用。人大缺乏主动监督环境执法的意愿，绿色发展过程中，环境执法司法专业性强，对于难啃的“硬骨头”，人大监督也可能存在畏难情绪，监督过程中更多从政府和党委角度考虑，存在主观意愿不强，且选题相对宽泛，无法直接准确把握难点问题，缺乏监督深度，回应群众热切期盼，提出的建议缺少可行性。

二是监督方式相对单一，对绿色发展更多体现在柔性监督手段，各地人大监督生态工作的活动安排大多仍形式大于内容，主要看成绩与亮点，对如何深挖问题死角，做好督促等缺乏实质性监督。尤其地方人大履职过程中，开展监督仍有“老好人”思想，在环境专项报告中仍停留在简单内容上，总体质量较低，开展监督不痛不痒，导致问题解决没有严格时效。

三是审议评议总体质量较低，各级人大代表在代表团中审议发言时间受限，如未充分做足准备，有时难以在有限时间内充分表达意愿和观点。此外，生态文明绿色发展的各项内容存在专业性，在发表过程中，可能难以充分表达，因此在最终审议结果上体现为赞同与掌声多，批评与建议少，审议意见缺乏具体针对性、可操作性。

四是人大监督执行约束力度小。人大监督过程中，调研路线往往被提前规划安排，路线已经被“优化”，走马观花时看到的内容和现状往往缺乏客观真实性，听到的汇报与见到的人可能存在事先布局，故而难以掌握地区专项真实情况，相对性挖掘问题与人大监督成效势必大打折扣。此外，对于受监督对象的报告内容，没有明确约束其具体事由。在听取和审议报告时，缺少对报告的法律法规、政策背景的学习培训，因此人大代表对绿色发展的监督只能停留在理念倡导上，缺乏专业角度触及问题根源，更无法从合理性、科学性、合规性上考量监督督促改进有关工作。

此外，还存在监督机制未捋顺，地方人大监督与上级政府监督意见相左，生态环保有关工作社会公益组织及专业人才队伍匮乏等情况，为人大监督政府环境执法提供线索和信息大力削减，无法满足人民对蓝天碧水净土的美好生产生活环境的迫切需要。

三、对策：人大监督推动绿色发展制度完善建议

适应新形势新要求，健全人大监督体制机制。以修正监督法为契机，完善监督法，进一步明确人大监督的指导思想和原则理念，突出强化生态文明建设与绿色发展，健全监督体制机制和方式方法，增强监督针对性、实效性，更好发挥人大监督作用。强化顶层设计衔接，充分支持和保证人大及其常委会依法行使监督权，健全人大对绿色发展各项工作的制度设计。细化内容，比如，理清监督法中执法检查所针对的“重大问题”具体范围及内容。持续强化人大监督权威性，明确监督失责法律责任，包括责任追究的情况及方式，确保在应对生态破坏的严峻形势，以环保法为基础，做好生态保护红线、生态保护补偿等重要制度，规定了制定实施生态保护和恢复治理方案，防治荒漠化、石漠化、水土流失等生态破坏现象，保护生物多样性等具体措施，不断创新驱动新质生产力发展的法治保障研究。

改善人大监督生态领域的方式方法，充分保障人民群众的知情权和监督权，提高人民群众参与环境保护的积极性，使公众参与原则落到实处。聚焦热点难点痛点进行监督，充分将目光锁定群众反映强烈的突出性问题，继而提出能够解决实际问题，强化视察和调研活动时间及地点的随机性，针对容易发现问题领域集中开展督促，由此强化行政执法机关提高自身履职能力。积极引导公民参与到监督屮。群众参与到地方各级人人的监督工作中形成合力应该最大限度地发挥执法检查的监督效用，发现问题偏差及时纠正，对薄弱环节提出意见建议。

完善人大备案审查制度，做好绿色发展规范性文件备案审查工作。对于政府向社会发布的环境行政规范性文件，人大需要提前进行记录和审查。在规范性文件的备案和审查的具体工作过程中，坚持联审工作机制，对收到的全部备案审查材料，包括环境行政规范性文件备案报告、正文文本及起草说明高标准、严要求，加强环境行政规范性文件的归档和审查，做到“必要、编制、纠正”以确保规范性文件的质量。人大完善建立社会公众参与审查机制，对相关社会机构、组织和个人提出的审查申请，视资格资质，予以同意或作出解释说明，如遇专业性极强的相关环境执法问题，可以邀请社会影响力比较大的律师、学者组成专业审查小组，广泛听取意见建议，适时采取听证会等方式，凝聚智慧力量，提升备案审查科学化水平。督促生态司法专项工作落实。落实全流程督促，通过人大专项监督工作计划，听取政法系统有关有关生态环境和资源保护司法工作情况

毋庸置疑，在习近平生态文明思想指引下，完善环境治理与绿色发展已经取得不少成绩。青山常在，绿水长流。美丽中国建设离不开多主体参与，而人大作为集中表达意志的权力机关，更应坚持不懈发挥作用，以法治方式、在法治轨道上防治污染、保护生态环境，驰而不息、久久为功，推进美丽中国铺展更加壮美的图景。