泉州世界文化遗产保护立法研究

泉州世界文化遗产保护立法研究

中共泉州市委党校课题组

（课题负责人：贾孟奇，课题组成员：陈学明、王一村）

　　引言

　　党的二十大提出以文塑旅、以旅彰文，推进文旅深度融合。习近平总书记在文化传承发展座谈会上强调，推动中华优秀传统文化创造性转化、创新性发展，更有力地推进中国特色社会主义文化建设，建设中华民族现代文明。2021年7月“泉州：宋元中国的世界海洋商贸中心”获准列入《世界遗产名录》。泉州世界文化遗产体现了古代中国东亚农业文明与世界海洋商业文明之间的交流融合，反应了宋元中国对世界经济文化繁荣发展的贡献，应当从中汲取中华优秀传统文化精华，探索展示中华传统文化的延续性和创新性。

　　《保护世界文化和自然遗产公约》要求缔约国为本国领土内遗产的保护、保存和展出采取适当的法律、科学、技术和财政措施。遗产所在国有必要制定国内法对世界遗产进行保护管理。对世界文化遗产的文化内涵和价值的深入挖掘和活化利用，是促进当地文旅经济高质量发展的一个有效路径。遗产的充分保护和合理利用离不开法律的制度保障。地方世界文化遗产专项立法，明确各项文化遗产保护、管理、活化、利用的具体工作机制和目标要求，将加快世界文化遗产保护管理工作的规范化、法治化进程，对各遗产所在城市以世界文化遗产保护为抓手，统筹保护本地丰富历史文化，传承发展历史文脉具有重要意义。

　　为此，泉州市人大常委会将《“泉州：宋元中国的世界海洋商贸中心”世界遗产保护管理条例》（以下简称《条例》）列入泉州市2023年立法计划。本文将在解析联合国教科文组织对世界文化遗产保护管理要求，梳理国内上位法规定，借鉴其它省市世界遗产保护立法经验的基础上，结合泉州实际情况，为《条例》的制定提出建议。

　　一、泉州世界文化遗产的特色

　　“泉州：宋元中国的世界海洋商贸中心”世界文化遗产是由22个遗产点构成的系列遗产，是世界海洋贸易型港口城市的杰出范例。各个遗产点及其周边环境在功能上相互关联，在空间上连为一体，真实、完整地反映出宋元时期泉州高度整合的产-运-销一体化的海外贸易体系，以及由制度、社群、文化因素所构成的多元社会体系。泉州的世界遗产展示了10-14世纪国际海上贸易的高度繁荣，以及该时期东亚和东南亚地区各国之间社会、经济、文化的深度交流和高度发展。联合国世界遗产委员会评审认为该系列遗产符合“（iv）是一种建筑、建筑或技术整体、或景观的杰出范例，展现人类历史上一个（或几个）重要阶段”标准，具有真实性和完整性，并得到管理和保护机制的恰当保护，决定列入《世界遗产名录》。

　　泉州的世界文化遗产相较于国内其它世界文化遗产有明显特殊性，地方立法工作需要针对泉州系列世界遗产的特点，制定相应的管理保护规定。

　　（一）遗产占地大分部广

　　我国的世界文化遗产，或管理区域面积较小。例如，丽江古城、平遥古城、鼓浪屿、承德避暑山庄、颐和园、西递宏村等的管理区均为1000公顷以内。而其他占地管理面积广阔的世界文化遗产，则主要体现为连续的完整区域，例如：泰山、黄山、武夷山、峨眉山、五台山、庐山、莫高窟等。对此类遗产当地政府易于采取整体一致的保护管理措施。相较而言，泉州的22个世界遗产点遗产管理区域广，划定面积近20000公顷，且遗产保护区域分布零散，别分位于鲤城区、丰泽区、洛江区、台商区、晋江市、石狮市、南安市、德化县、安溪县等9个县级行政区域。

　　遗产点分散，增加了对世界遗产进行统筹保护管理的难度，可能出现各地区保护标准不一致，部门机构之间相互推卸主体责任的问题。因此在本次立法中，一方面需要设立有效的市级世界遗产管理保护协调体制或机制，保障跨区域、跨部门间的世界遗产保护管理工作的协同推进；另一方面需要明确各级政府、相关政府职能部门和管理机构的保护管理职责。

　　（二）遗产形态丰富

　　泉州的世界遗产点包括行政管理机构和设施遗址（九日山祈风石刻、市舶司遗址、德济门遗址、南外宗正司遗址、天后宫、真武庙）、多元社群宗教建筑和造像（开元寺、老君岩造像、清净寺、伊斯兰教圣墓、草庵摩尼光佛造像）、文化纪念地史迹（泉州文庙及学宫）、陶瓷和冶铁生产遗址（磁灶窑址、德化窑址、安溪青阳下草埔冶铁遗址）、桥梁、码头和航标塔组成的水陆交通网络（洛阳桥、安平桥、顺济桥遗址、江口码头、石湖码头、六胜塔、万寿塔）。22个遗产点涉及建筑物、构筑物、石刻、石雕和考古遗址等多种组成要素，分布的位置既有人口密集的城中心传统街区，也有城郊的山区腹地，还有沿海地区的水环境。相比较而言，云冈石窟、龙门石窟、大足石刻、福建土楼、苏州古典园林、周口店北京人遗址、元上都遗址等世界文化遗产仅涉及古迹、建筑群或遗址中某一类型文化遗产的保护，遗产的周边环境较为统一。

　　遗产形态和周边环境的多样性，对泉州系列文化遗产的保护管理体系提出了更高要求。除了需要根据不同的遗产形态，采取有针对性的管理保护措施以外，还需要加强对遗产点所在范围内整体生态系统的管理和保护，维护遗产管理区内的整体地形地貌与景观环境，包括气候、空间格局、城市路网、内沟河水系、生物、土壤、水域、植被等。在《条例》中，不仅需要对各遗产点的遗产要素进行统合梳理，明确立法的保护管理对象，还需要对接不同类型遗产要素的保护技术准则和管理模式，确保各类遗产得到科学的分类管理保护。                                                          

　　（三）遗产管理区域划分细

　　泉州世界遗产的遗产管理区包括了遗产区、缓冲区和景观控制区三种不同类型。《条例》需要根据每个区域的保护目的和管控要求，制定明确的负面行为清单或者保护管理原则，为政府出台和实施具体的保护和管控措施明确标准。遗产区内的管理保护措施，应当以确保区域内能够体现遗产突出普遍性价值的古迹、建筑群和遗址等元素的完整性和真实性不受破坏为标准。缓冲区需要在保护申报遗产的前提下，根据遗产申报材料中确定的授权用途进行使用和开发。然而，对于景观控制区的范围，以及区域内的保护和管理标准，联合国教科文组织并没有明确的定义和要求，国内其它省市世界遗产的管理区域中也较少出现景观控制区的设定。因此在景观控制区范围内，需要以“保护遗产的视觉感知特征和整体关联特征，维系遗产的整体性和内在联系”为原则，对具体的使用开发活动进行个案审查。

　　二、我国世界文化遗产保护法律体系

　　（一）世界文化遗产立法现状

　　世界遗产包括世界文化遗产、世界自然遗产和世界自然文化双遗产。我国国家层面目前没有出台针对世界遗产保护管理的专门性法律或行政法规。世界文化遗产保护管理法律体系，主要是以《文物保护法》及其实施条例所建立的文物保护制度为核心，串联各项世界文化遗产保护专门性法规形成。此外，部分世界文化遗产或自然文化双遗产已被列为国家级风景名胜区，有关地方专门性立法还参照了《风景名胜区条例》中对保护管理的有关要求。例如，庐山、泰山的等世界遗产，其保护管理的地方性立法体现为《江西省庐山风景名胜区管理条例》《泰山风景名胜区保护管理条例》。世界文化遗产的专门性立法体系较为庞杂，其中既有国务院制定的行政法规，也由国务院各行政主管部门制定的部门规章和规范性文件，还包括享有地方立法权的省和设区市制定的地方性法规和地方政府规章。

　　世界文化遗产保护管理专门性立法从适用范围来看分为两个类型。一种类型是适用于国内所有世界文化遗产的通用法规，其目的是在文物保护制定基础上，进一步细化了世界文化遗产保护管理机制。例如，2002年11月，文化部颁布的《世界文化遗产保护管理办法》，以及同年12月国家文物局出台的《中国世界文化遗产监测巡视管理办法》和《中国世界文化遗产专家咨询管理办法》。另一种类型是适用于某一项特定世界文化遗产或某一区域内的世界文化遗产的专项立法，此类法规和规章更为强调针对各个遗产的特殊性和遗产地具体情况实施差异化保护管理。其中效力最高的是2006年由国务院颁布的《长城保护条例》。此外，文化部2012年也针对大运河出台了《大运河遗产保护管理办法》。2015年以前出台的地方性法规和地方政府规章，主要由省人大常委会和省人民政府针对区域内的特定世界文化遗产制定。例如苏州园林、安阳殷墟、莫高窟、庐山、泰山、武夷山、丽江古城、平遥古城、秦始皇陵、福建土楼、承德避暑山庄与周围寺庙等世界文化遗产或世界文化与自然双遗产的保护管理条例或保护管理办法，均由省一级人大常委会或人民政府制定。2015年修订的《立法法》授权设区市的人大常委会在历史文化保护方面制定地方性法规。此后，十堰、忻州、崇左、大同、嘉兴等地级市，也先后对本行政区域内武当山、五台山、左江花山岩画、云冈石窟、大运河等世界文化遗产制定了保护管理条例。此类特定文化遗产专项立法在文物保护制度基础上进一步明确各项文化遗产保护管理的具体工作要求和目标标准，大大加快了世界文化遗产保护管理工作的法治化进程。

　　（二）世界文化遗产保护地方立法情况

　　世界文化遗产保护地方专项立法，在现有的文物保护、历史文化名城保护管理和风景名胜区保护管理规定的基础上，增设了世界文化遗产管理、保护、利用、传承等领域的具体规范，构建了世界文化遗产的管理体制，确保世界遗产在地方工作中得到重视与保障。

　　地方世界遗产保护专项立法主要包括四个方面的内容。首先，明确遗产工作的规划引领作用。地方立法要求地方政府制定遗产保护管理规划，在规划中明确世界遗产的保护范围、保护对象、管理体系、保护措施、管控要求等内容。规划作为遗产保护管理和展示利用的依据，任何单位和个人在遗产保护区域内的活动都必须依照规划进行。其次，确立遗产保护管理体制机制。明确了由地方政府、政府相关部门和遗产保护管理机构所共同构成的世界遗产保护管理体系的基础上，细化各单位在世界遗产保护、监督、监测、管理等方面的职责。再次，明确遗产保护管理的具体措施。地方立法通过规定遗产保护范围内的负面行为清单，建设管控规定，遗产监测制度等形式，填补了上位法中对世界遗产的保护管理具体举措的空白。此外，明确各类主体的法律责任。对行政主体和保护责任人未履行世界遗产保护管理职责，以及单位和个人违反世界遗产保护规定的行为，规定相应法律责任。

　　除了以上的常规性规范以外，个别地方立法还在法定权限范围内，结合地方实际，为世界遗产保护设立了特殊的制度。首先，针对部分地区出现的遗产保护财政保障落实困难的问题，细化资金保障条款，制定专项经费制度。例如，厦门为鼓浪屿的保护和利用以及相关奖励、补助、补贴等设立专项资金，资金以政府投入为主，并通过船票收入、景区门票收入、社会捐赠、国际组织提供等方式筹集，对资金实行专账核算。其次，考虑到世界文化遗产保护的专业性，设立专家咨询制度为遗产管理保护等决策提供智力支持。绍兴的地方立法中建立专家咨询工作制度，要求在制定世界文化遗产保护规划和保护名录、报批重大建设工程以及作出其他相关重大决定时，应当听取专家意见或者邀请专家进行评估论证。最后，针对民众参与程度低，缺乏保护意识的情况，建立公众参与遗产保护的机制。北京中轴线保护地方立法中，要求保护机构建立与遗产保护区域内居民的日常沟通机制，听取居民对遗产保护与管理工作的意见和建议，鼓励民众参与遗产的保护、利用，以及遗产价值的发掘、展示和传播，保护遗产同时改善民生，完善基础设施、公共服务设施，改善人居环境，提升居民的获得感、幸福感。

　　（三）世界文化遗产保护地方立法中存在的问题

　　虽然针对38项世界文化遗产和4项世界自然文化双遗产特定文化遗产，所在地方均出台了遗产保护管理的条例或规章，但是各地立法的水平参差不齐，存在着以下几点问题。

　　一是专项立法地方特色不足。部分地方立法未能对特定世界文化遗产项目的内涵和文化价值进行充分理解阐释，导致立法的保护管理对象不明确、不详尽，条例中的保护管理措施缺乏地方特色，主要是对上位法中保护管理要求的简单重复。

　　二是强调保护管理忽略传承利用。丽江古城、武夷山、福建土楼等世界文化遗产的保护条例，主要对遗产保护管理方面的部门职责、规划制定实施、保护范围、禁止性行为、建设管控等规范要求进行规定，并明确了相应的法律责任。然而对于如何发掘传承发扬遗产文化内涵，创新创造利用文化遗产资源，条例没有相关的规定进行规范引导。

　　三是未理顺世界遗产保护和文物保护的关系。《保护世界文化和自然遗产公约》和《文物保护法》中保护的范围和概念并不一致。《文物保护法》对不可移动文物以保护范围和建设控制地带进行区分，对不同范围内的禁止性行为和审批要求作出了不同规定。《公约》将遗产保护范围划分为遗产区、缓冲区和景观控制区，各区域内的保护要求和标准各不相同。但是部分地方的世界文化遗产保护条例对两个体系中的概念进行了混用，但未能明确区分各个区域内的保护管理要求。例如《云岗石窟保护条例》将石窟保护范围区分为保护区、建设控制地带和环境协调区。《云南省丽江古城保护条例》将古城的保护范围划分为：保护区、建设缓冲区和环境协调区。两部《条例》中的三个范围究竟对应哪个体系，需要根据什么标准采取哪些保护管理措施难以确定。

　　三、世界文化遗产地方立法新方向

　　在特定景观被列入《世界遗产名录》之后，缔约国必须通过有效的长期管理，以及一系列能够让其保护行为得到验证的制度框架，兑现其保护世界遗产突出普遍价值的承诺。泉州世界文化遗产保护管理条例制定的主要目的，是为遗产的保护、管理和活化利用工作提供明确制度保障。条例作为遗产相关制度框架中的重要一环，必须要对标国际公约中世界遗产保护管理的目标原则，遵守国内上位法中的规定，在此基础上根据泉州世界遗产的特点，全面提升本地世界遗产保护、管理、利用的层次和水平。

　　（一）根据遗产文化价值进行保护

　　世界文化遗产的体系与国内文物保护单位概念既有重合又不完全一致。我国的世界文化遗产保护工作，主要是以《文物保护法》和《世界文化遗产保护管理办法》作为上位法进行展开，注重对有历史、艺术和科学价值的物质形态遗留，特别是古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻、壁画、近代现代重要史迹和代表性建筑等不可移动文物的保护。《保护世界文化和自然遗产公约》最初将文化遗产定义为有突出普遍价值的古迹、建筑群和遗址，其内容与《文物保护法》的保护对象与是基本一致的。

　　然而，随着“文化多样性”理念的影响，世界遗产委员会自1994年启动“全球战略”行动计划，逐步开始强调对物质文化遗产所承载的人类文化多样性和独特性的保护和传承。世界文化遗产中增加了线性文化遗产（（Lineal or Serial Cultural Heritage）和文化景观（Cultural Landscape）等类型，不再局限于文物、建筑群和遗址。多元文化价值开始逐渐成为世界文化遗产的核心内容，涵盖了对历史、艺术、社会、科技等多种文化内涵的整体保护，文化遗产的空间范围更大，区域更广，要素更为丰富，保护方式也趋于多样化。仅仅对物质形态的不可移动文物进行保护，已不能满足世界文化遗产保护的需要。

　　泉州世界文化遗产包括了18个国家级文物保护单位和4个省级文物保护单位。22个遗产点相互映证了宋元时期中国多元的海洋商贸文化，且有关文化内涵在泉州的城市发展和社会生活中仍然得到了很好的传承和延续。单凭借某一个或某几个遗产点都无法完整展示和体现遗产的文化价值。若仅以《文物保护法》的要求出发，静止的对各个遗产点分别进行保护，无法良好地保护和展现遗产所承载的历史背景、精神内核和乡土情感。因此，泉州在进行世界文化遗产保护地方立法过程中，除了需要遵守国家文物保护法律体系中已有的保护制度，还应以保护遗产的文化价值、延续遗产的社会价值为中心，确定遗产保护范围和保护对象，对22个遗产点进行系统保护管理。除了注重根据各遗产点的性质和保存环境对物质形态的遗产本体进行差异化保护以外，还需要根据遗产所体现文化价值的背景环境，加强对各个遗产点所在区域的周边环境、城市布局、建筑风水、地理风貌等进行规划布局，加强各个遗产点之间的文化关联性。鼓励开展与遗产相关社会文化活动，包括文艺演出、民俗活动、技艺展示等，促进遗产的活态传承和延续。

　　（二）对标国际法文化遗产保护理念

　　UNESCO为遗产保护管理工作设立5C的战略目标体系，即可信度（Credibility）、保护（Conservation），能力建设（Capacity－building）、宣传（Communication）和社区（community），并建议将可持续发展理念纳入遗产保护管理工作中，在确保遗产进行妥善保护使其得以延续发展的同时，发掘遗产在环境保护、社会进步、经济发展领域的贡献。文化遗产的保护，不能成为城市发展演进和民众生活改善的障碍，而是应在社会发展中保护和利用文化遗产。目前我国的世界遗产保护法律体系中还未充分体现国际法中的有关的理念和目标。世界各遗产所在国也在积极探索通过符合地方实际的体制和措施，推动遗产保护事业达到更高的水平。泉州力争打造世界遗产保护利用典范城市，应在地方立法中对标国际化理念，从可持续角度出发完善遗产保护管理制度，健全政府部门和社会力量协同工作机制，引导各类主体积极参与到遗产保护管理工作中。

　　一是健全多元遗产保护管理机制。广泛的社会参与可以推动遗产价值的认定和推广，继承弘扬文化遗产的精神文化内涵，增加遗产的可持续性。因此，应当尽可能多地将政府部门、社会团体和个人纳入到遗产的保护体系中，让地方政府、遗产管理机构、非政府组织、社区民众和游客等利益相关人都参与到遗产管理保护工作中。鼓励市场主体、社会组织和居民对文化遗产资源进行记录、研究、阐释、传承、利用。

　　二是加强遗产阐释、宣传和推广。文化遗产作为历史传承和见证，与社会物质和精神生活息息相关。只有全社会广泛了解、认同遗产的价值和意义，才能调动各类主体参与文化遗产事业的积极性，更为自发自觉地保护遗产，参与遗产的传承和利用，发扬遗产所体现的精神文化。开发多样的文化遗产宣传材料、活动和项目，在遗产点和周边环境以外，多渠道、多角度向遗产保护管理从业人员、政府机构、本地居民以及旅游者等多元主体宣传遗产价值和保护传承方式，加强公众对遗产保护工作的理解和支持。

　　三是推进遗产保护管理能力建设。遗产保护管理工作具有较强的专业性，在鼓励多方参与的同时，需要全面提升各类主体的保护管理能力。首先，承担遗产保护管理工作的直接责任人（包括组织和个人），需要丰富《公约》制度框架，遗产规划、保护、监测、传播，遗产资源利用转化等方面的专业知识和技能；其次，政策制定者和决策者（包括政府部门、专家咨询机构），需要提升制订遗产保护管理机制，制定遗产领域法律和政策，人力资源配置等方面的综合能力；三是遗产所在地居民和社区，可以普及遗产日常守护管理，遗产传播阐释方面的知识和能力。

　　四是注重遗产与所在社区的联系。通过遗产保护利用为传统社区注入活力。发挥遗产在带动当地居民就业、提高居民收入、促进社区发展、提升社区凝聚力方面的作用。政府部门和机构在进行遗产相关决策时，应充分征求社区居民的意见建议，尊重社区居民的信仰和情感。特别是涉及到遗产周边土地的开发利用时，更应当与当地民众进行充分的沟通、协商，并评估有关政策措施对当地区域环境、经济发展和社会生活的影响。在获得当地民众的肯定和支持后，再开展有关的建设利用活动，让民众成为遗产工作的知情者和受益人。地方立法中需要对文化遗产所在社区居民参与遗产事业的方式和流程作出规定，让居民充分参与遗产保护利用的规划、决策、评估、实施等各项工作。

　　（三）加强保护基础上的活化利用

　　虽然《文物保护法》的修订仍在进行，但是2022年全国文物工作会议确定了“保护第一、加强管理、挖掘价值、有效利用、让文物活起来”的新时代文物工作方针，对文物保护工作提出了新的更高要求。相较于《文物保护法》中规定的“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的工作方针，新时代文物工作方针阐明了文物保护与现代社会经济发展的关系，强调在确保文物历史真实性、结构完整性、文化延续性的前提下，对遗产进行研究阐释、传承传播和活化利用。

　　目前，不可移动文物活化利用缺乏制度规范，文物保护单位保护范围内的修缮工作审批程序繁琐，施工单位资质要求高，对于不同类别的不可移动文物缺乏分类审批标准，不利于调动各类主体对文物进行活化利用的积极性。地方立法中可以根据新时代文物工作方针的要求，建立世界文化遗产合理利用机制，充分发挥遗产价值，实现遗产保护利用的社会效益和经济效益相统一。

　　一是加快遗产价值研究转化。在不破坏遗产的前提下，鼓励和引导各类市场主体和社会力量深入研究遗产的历史、文化、艺术、科学、社会、审美等多重价值，在此基础上充分利用新科技、新媒体，通过资本、技术和创意等投入，对世界文化遗产所蕴含的文化内涵和价值理念进行创造性和创新性的阐释、开发、转化和利用，增强遗产文化展示的现代性、生动性和趣味性，提升世界遗产项目的参与性和互动性，讲好遗产故事。

　　二是鼓励遗产业态创新发展。支持市场主体围绕世界遗产文化主题，结合泉州历史文化名城、国家风景名胜区以及各类文化产馆，开发研学、世遗、考古等主题旅游路线，推动文化产业和旅游产业融合发展，提升泉州世界遗产的知名度和影响力。激发市场活力，鼓励本地居民开发遗产有关主题的文化创意产品、酒店民宿、民俗体验活动、传统技艺教学等新型业态，带动本地居民依托遗产资源创业创收，激发民众对遗产保护的主动性。

　　三是加强遗产利用监督引导。在鼓励各类主体对遗产进行阐释、活化、利用的同时，文旅、市场监管等行业主管部门也需要加强对市场的监督、引导。一方面，要规范遗产点的展示内容和讲解服务，遗产保护主管部门应对遗产点展示内容、讲解词和导游词进行内容审核，并加强对讲解人员和导游等人员培训，要求有关从业者根据研究成果对遗产内涵和价值进行通俗准确解读。另一方面，规范旅游企业世界遗产主题旅游路径策划，保护遗产点及其周边环境的真实完整风貌，避免对文化遗产的利用过度商业化、娱乐化和庸俗化。

　　四、泉州世界文化遗产保护立法建议

　　（一）立法思路

　　泉州的世界遗产保留了港口、城市与内陆联动发展的一体化空间格局，以及中外多元文化交融荟萃的城市风貌，体现了宋元时期中国经济文化对外交流的成功实践，以及亚洲地区海洋贸易的高度繁荣。各个遗产点不仅是有突出历史考古价值的建筑和遗址，更是民众记忆和地方文化的重要承载。《“泉州：宋元中国的世界海洋商贸中心”世界遗产保护管理条例》应当以保护遗产的突出普遍价值以及真实性和完整性，延续遗产的文化内涵为目标，禀陈可持续发展理念，进行相应的制度规范设计，以充分保护为前提，加强对遗产的活化利用与文化传承。

　　（二）主要内容

　　1、构建多元遗产保护管理机制

　　一方面需要细化各级政府以及各政府部门的职责范围。遗产保护管理工作涉及到文物保护、城市规划、环境保护、市容市貌、施工建设、消防安全、水域管理等各类工作，需要在条例中明确市，县、区，乡镇街道各级政府政府及相关部门世界遗产保护管理职责。此外，建议建立常态化文化遗产保护议事协调工作机制，推动跨行政区域、跨部门事项的统筹协同解决，落实管理保护职责。另一方面，鼓励社团组织、个人等各类社会主体参与到世界文化遗产保护工作中，规范社会主体参与遗产保护管理工作的路径和方式。

　　2、明确条例保护管理对象

　　22个遗产点中体现泉州世界遗产突出普遍价值的古建筑、雕刻、考古遗址等遗产本体，以及古树名木、城市布局、周边环境等环境要素，均应作为法律的保护对象。由于泉州世界遗产涉及的遗产点多，保护要素多，每个遗产点保护各有侧重，难以在条例中全部列举明确，建议在立法中确立遗产保护名录制度，明确遗产的具体保护对象。由文物主管部门牵头，会同有关部门对遗产区内需要保护的遗产资源进行调查、记录和建档，编制遗产保护名录并向社会公开。

　　3、建立遗产保护管理规划制度

　　条例中无法完整罗列22个遗产点的具体范围、保护标准和管理要求等内容，需要编制出台有关世界遗产保护管理规划和各个遗产点的专项规划，明确各个遗产点保护的目标要求。条例需确定规划的法律地位，对世界文化遗产保护管理规划的编制、审批、修订的主体和程序，规划的主要内容，以及规划的执行评估等作出规定。政府有关部门在编制世界遗产保护管理规划过程中，应与市国土空间规划、各类专项规划与历史文化名城、街区、名镇、名村和历史地段的保护规划的衔接进行规范。条例应对擅自修改规划、不执行规划的行为设定法律责任，避免出现有规划不实施、有规划乱执行等问题，保证规划中的各项遗产保护管理措施得以有效落实。

　　4、完善遗产可持续发展制度体系

　　条例需要综合考虑在充分保护的前提下，发挥遗产对环境、经济和社会发展的积极促进作用，设立包括遗产监测、防灾应急、遗产影响评估、游客承载力评估、环境影响评估、专家咨询、人才保障、资金保障、社区参与、宣传交流、阐释展示等方面的世界遗产保护管理制度规范。

　　5、加强对遗产的价值阐释和活化利用

　　条例应建立多渠道，充分发挥各级政府及有关部门、遗产保护管理机构、企事业单位、社会团体和个人在文化遗产价值发掘、展示、传播、推广和活化利用中的作用。地方各级政府应鼓励世遗文化研究阐释，设立文化活动场所，开发文化体验线路，开展民俗文化活动，加强遗产价值传承业态引导，完善公共服务基础设施配套，促进世界遗产与旅游融合发展。建立公众参与制度，鼓励和支持自然人、法人和其他组织通过开展研究、举办活动、捐助资金、提供服务等方式，参与世界文化遗产的保护传承利用。对世界文化遗产保护传承做出突出贡献的个人和组织给予表彰奖励。

　　结语

　　加强和完善世界文化遗产立法，是世界遗产保护利用法治化的前提和保证。地方在世界遗产保护立法过程中，需要坚持精细立法、特色立法，体现文物工作方针和成熟实践经验，衔接国际公约的创新理念，提高立法质量。通过立法宣扬世界文化遗产价值和建立多元共享共治机制，让世界文化遗产这一宝贵财富更好地造福民众，惠及后人。

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