备案审查：从制度形成到提升整体实效的思考与建议

---兼论以习近平为核心的党中央对备案审查工作重要指导及意义

泉州市人大常委会课题组

 

摘要：备案审查是人大行使监督职权的重要途径。我国备案审查制度经过较长建设期，正在逐步完善中。做好备案审查工作是完善宪法法律监督制度的基础和重要着力点，总结在习近平党中央重大指导下备案审查制度建设与工作进展，分析存在的差距与不足。严格落实“有件必备、有备必审、有错必纠”是人大及其常委会责无旁贷的任务，提出新时代提升备案审查工作整体实效的思考与建议。

关键词：备案审查 习近平党中央指导 合宪性审查 制度形成

提升实效

 

备案审查，是宪法法律赋予人大及其常委会的一项重要监督职权。备案审查制度作为人民代表大会制度的组成部分，是具有中国特色的宪法监督和法律监督制度，是保证党中央令行禁止、维护国家法制统一、保障人民合法权益的重要宪法制度，亦是纠正立法错误的最终屏障。备案审查制度的形成经历较长的过程。党的十八大以来，以习近平为核心的党中央从推进全面依法治国、加强宪法法律实施和监督的战略高度，对备案审查工作作出重要指导与部署。全国人大常委会提出“规范性文件在哪里，备案审查就跟到哪里” 本文将从我国备案审查制度形成的各个节点开始，探讨如何更好地让备案审查成为一种对法治的制度性保障，实现备案审查工作跨越发展。

一、我国备案审查制度的形成过程

（1）备案审查制度出台基础

新中国第一部宪法1954年诞生，五四宪法不仅正式确立人民代表大会制度是我国的根本政治制度，而且规定全国人大监督宪法实施，这初步奠定了我国宪法监督制度的基础。如表1所示，正是五四宪法第二十七条、第三十一条，使得宪法法律监督制度的基本轮廓确立，虽然五四宪法的文本对于保障和监督宪法实施的机制缺少有效规定，但已为其后备案审查制度的建立铺垫了基础。

表1  五四宪法规定的人大职权为备案审查制度建立铺垫

五四宪法 法条	法条内容
第二十七条	全国人民代表大会行使修改宪法、制定法律、监督宪法的实施等职权
第三十一条	全国人大常委会行使解释法律、制定法令、撤销国务院的同宪法、法律和法令相抵触的决议和命令、改变或者撤销省、自治区、直辖市国家权力机关的不适当的决议等职权

（2）备案审查制度逐步建立阶段

1979 年7月1日通过的《地方组织法》在第六条第一次规定了地方性法规的备案，在第七条规定县级以上地方人大可以通过“改变”或“撤销”监督纠正本级政府、下一级人大和政府不适当的决议、命令等。这显然为八二宪法关于宪法法律监督的全面规定打好根基。八二宪法确立了较为全面的有关备案审查架构总纲。在备案方面，见第一百条和第一百一十六条；在审查方面，见第六十七条和第一百零四条。 当八二宪法通过赋予人大常委会关于地方立法、行政立法等的撤销权时，人大常委会的立法监督机制有了本源。1982 年12月10日通过的《全国人大组织法》确定具体负责宪法法律监督工作的机构为全国人大的专门委员会。 全国人大设立的专门委员会中的法律委员会统一审议法律草案。

尽管对宪法法律监督的工作得到加强，但如果把1990年国务院《法规规章备案规定》出台作为形成备案审查制度的一个节点标记，此时名称上尚未体现“审查”二字。2000年7月1日起施行的《立法法》在第五章“适用与备案”中正式为备案审查制度提供了法律依据，而2002年施行的《法规规章备案条例》也是在名称上没有完整体现“备案审查”字眼。当然，这一阶段主要以2000年《立法法》的生效为里程碑式标志，表明人大及其常委会在立法监督工作中有据可依，这意味着备案审查制度建立，其成为立法监督的重要抓手，从而发挥维护法制统一之积极作用。表２显示的是备案审查制度建立阶段各节点进展及作用分析。

表２　备案审查制度建立阶段各节点进展及作用分析

时间节点	出台规范性文件或成立机构	作用分析
1979年7月1日通过	全国人民代表大会制定《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府地方组织法》	第一次规定地方性法规的备案，县级以上地方人大可以通过“改变”或“撤销”监督纠正本级政府、下一级人大和政府不适当的决议、命令等。
1982年12月4日通过	全国人民代表大会制定的八二宪法，备案方面：第一百条和第一百一十六条；审查方面：第六十七条和第一百零四条	八二宪法通过赋予人大常委会关于地方立法、行政立法等的撤销权，人大常委会的立法监督机制有了本源和总纲。
1982年12月10日通过	全国人民代表大会制定《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》，全国人大设立各专门委员会。	确定负责宪法法律监督工作的机构为全国人大各专门委员会，法律委员会统一审议法律草案。
1990年2月18日发布	国务院令第48号《法规规章备案规定》	国务院发布施行, 形成备案审查制度, 名称未体现“审查”二字。
2000年3月15日通过，2000年 7月 1日施行	全国人民代表大会制定《中华人民共和国立法法》，在第五章“适用与备案”中以专章形式对备案审查的原则与程序作出规定。	正式为备案审查制度提供了法律依据，备案审查制度建立，成为立法监督的重要抓手。
2002年１月１日施行	国务院令第337号《法规规章备案条例》	名称没有完整体现备案审查。责令限期改正的决定缺乏法律强制力和约束力。

（3）备案审查制度臻于完善阶段

根据前述，2000年颁布的《立法法》是“管法的法”，且此前有1990年国务院发布的《法规规章备案规定》，此后有2002年国务院发布的《法规规章备案条例》，但是，关于备案审查制度仍缺少人大专门的备案审查立法。备案审查制度仍需臻于完善。

2000年全国人大常委会委员长会议审议通过了《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》，2005年全国人大常委会委员长会议审议通过《司法解释备案审查工作程序》，这两项工作程序的发布使备案审查工作更具可操作性、规范性。同时，2004年全国人大常委会法工委法规备案审查室成立，专门负责备案审查工作，由此备案审查制度获得组织保障，进一步从制度层面转向具体落实。

2006年8月通过的《监督法》在第五章首次提出“规范性文件的备案审查”，补充完善备案审查的范围和程序，把备案审查列为人大常委会行使监督权的方式之一。2015 年《立法法》第一次修订，设区的市获得立法权，这使地方性法规的制定主体数量大幅增加，规范性文件备案审查工作责任加重，备案审查制度的内容得以补充、改进。

2018年3月十三届全国人大通过了宪法修正案，将“法律委员会”更改为“宪法和法律委员会”，负责合宪性审查工作，强化了宪法监督机制。随着 2019年10月，监察法规纳入全国人大常委会备案审查范围，以及2019年12月全国人大常委会制定《法规、司法解释备案审查工作办法》出台，系统规定了备案范围、备案机关，审查职责、审查程序、审查标准、结果处理等，一套包容不同性质、不同层级法律规范的备案审查制度趋于完善。直至2023年3月《立法法》第二次修订，修改的立法法涉及备案审查制度的法条数目及条款内容比较多，从基本法律层面为完善备案审查制度提供基础性支撑，并为持续完善做好准备和预留空间。 表3显示的是备案审查制度完善阶段各节点进展及作用分析

表3　备案审查制度完善阶段各节点进展及作用分析

时间节点	出台规范性文件或成立机构	作用分析
2000年10月通过	全国人大常委会委员长会议审议通过 《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》	该工作程序为开展备案审查工作提供可操作性的依据。
2004年5月成立	全国人大常委会法工委法规备案审查室的成立	备案审查制度获得组织保障。
2005年5月通过	全国人大常委会委员长会议审议通过《司法解释备案审查工作程序》	该工作程序进一步为开展备案审查工作提供可操作性的依据。
2006年8月27日通过，2007年1月1日施行	全国人民代表大会常务委员会制定《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，在第五章以专章形式首次提出“规范性文件的备案审查”概念。	进一步完善备案审查的范围和程序，明确将备案审查作为全国人大常委会行使监督权之方式。
2015年3月15日通过	全国人民代表大会通过《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》第一次修正，第五章更改为“适用与备案审查”。	向完善备案审查制度内容补充改进。设区的市获得立法权后，备案审查工作责任更重大。
2018年3月11日通过	全国人民代表大会通过《中华人民共和国宪法修正案》，将“法律委员会”更改为“宪法和法律委员会”	完善我国宪法监督机制，明确宪法监督与合宪性审查的实施主体。
2019年12月16日通过	全国人民代表大会常务委员会制定《法规、司法解释备案审查工作办法》，具体明晰规定了备案范围、备案机关，审查职责、审查程序、审查标准、结果处理等。	加强备案审查制度和能力建设，系统地规范备案审查工作程序。
2023年3月13日通过	全国人民代表大会通过《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》第二次修正  合宪性审查进入立法法。	修改的立法法涉及备案审查制度的法条数目及条款内容比较多，并从基本法律层面为完善备案审查制度提供了基础性法律制度框架。

 

二、论述以习近平为核心的党中央对备案审查工作重要指导及意义

党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央高度重视宪法实施监督、高度重视备案审查制度和能力建设。习近平法治思想和党中央的文件中凝结及蕴含大量关于备案审查的重要论述，既有关于备案审查的目标，也有对备案审查工作的新要求和新部署。

表4  有关以习近平为核心的党中央对备案审查工作重要指导内容汇编

时间	以习近平为核心的党的会议决定、报告或中办下发文件	对备案审查工作重要指导
2013年11月	党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》	把健全宪法实施监督机制和程序与健全备案审查制度作为改革的具体任务
2014年10月	党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》	健全宪法实施和监督制度。完善全国人大及其常委会宪法监督制度；加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。
2015年	中共中央办公厅下发《关于建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的意见》	建立党委、人大、政府备案审查系统联动机制。首次明确“有件必备、有备必审、有错必纠”十二字方针。
2017年10月	党的十九大报告 习近平	加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。以官方文件的形式首次提出“合宪性审查”。
2018年1月	党的十九届二中全会第二次全体会议上习近平讲话	健全规范性文件备案审查制度，把各类法规、规章、司法解释和各类规范性文件纳入备案审查范围，建立健全党委、人大、政府、军队间备案审查衔接联动机制，加强备案审查制度和能力建设，实行有件必备、有备必审、有错必纠。
2018年2月	在中共中央政治局第四次集体学习时习近平讲话强调	要完善宪法监督制度，积极稳妥推进合宪性审查工作，加强备案审查制度和能力建设。
2019年10月	党的十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》	推进合宪性审查工作，加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。
2020年11月	中央全面依法治国工作会议首次召开，习近平讲话。会议明确习近平法治思想在全面依法治国工作中的指导地位。	强调要坚持依宪治国、依宪执政。要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进。要加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系。
2021年1月	中共中央颁布《法治中国建设规划 （2020—2025年）》	在备案审查工作中，应当注重审查是否存在不符合宪法规定和宪法精神的内容。
2022年10月	党的二十大报告 习近平	首次将“备案审查”写入党代会报告。提出加强宪法实施和监督，健全保证宪法全面实施的制度体系。完善和加强备案审查制度。

 

表4显示有关以习近平为核心的党中央对备案审查工作重要指导内容汇编。近十年来备案审查工作获得长足发展，这同党中央的高度重视与决策部署是密不可分的。从宪法监督制度到“合宪性审查”的正式提出，从把健全备案审查制度作为改革的具体任务到“有件必备、有备必审、有错必纠”十二字方针的明确提出，再到将“完善和加强备案审查制度”写入二十大党代会报告，充分表明以习近平为首的党中央对备案审查工作的定位愈来愈高，并且在决策部署上趋于具体、明晰。备案审查工作担负着维护国家法制统一的重要任务，备案审查制度的建设是国家治理体系现代化的重要一环。以习近平为核心的党中央对备案审查工作的重要论述，有力推动备案审查工作的开展。

三、备案审查工作的进展和存在的差距

党中央一以贯之地强调重视备案审查，人大备案审查工作经历多年发展，尤其在近十年取得明显进展与成效，获得社会公众的支持与赞誉，同时也存在差距和不足。随着国家法治水平的提升，备案审查工作存在的不足将逐步得以完善。

（1）备案范围不断扩大，报备质量尚需全面提高

备案是审查的前提。2014年党的十八届四中全会决定提出：“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。”当前，全国人大常委会已要求对行政法规、监察法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规、司法解释、特别行政区本地法律等规范性文件开展备案审查。按照法治原则，只要规范性文件的制定主体属于人大监督对象，这些主体制定的各类规范性文件就都应当纳入人大备案审查范围。

随着备案范围的扩大，要防止规范性文件制定完毕后出现立而不备的失误，并常需区分规范性文件具备的备案审查价值之轻重。目前，仍时有备案报送不及时、备案文件不规范或不齐全、公布日期先于批准日期等问题，说明有件必备尚需抓好落实，报备质量尚需全面提高。

（2）稳步推进合宪性审查工作，但地方人大及其常委会开展的案例少见

2017年10月18日习近平作十九大报告，“合宪性审查”在官方文件中正式出场。此前，2014 年十八届四中全会上，党中央首次“提出健全宪法实施和监督制度”；此后，2018年3月，宪法修正案将“法律委员会”更名为“宪法和法律委员会”，明确了合宪性审查的实施主体。这些举措都一步步激活合宪性审查的可操作性。合宪性审查工作总体上稳步推进。例如，2018年，全国人大常委会对1991年《关于严禁卖淫嫖娼的决定》、1993年《卖淫嫖娼人员收容教育办法》进行审查，审查内容为收容教育制度是否违反《宪法》中的人身自由权。 根据资料，已有的合宪性审查案例多数为全国人大常委会主导。

     地方人大及其常委会开展的合宪性审查案例少见。事实上，中国人大网上有题为《地方人大常委会备案审查工作实践创新》的两篇报道，  其中存在地方人大常委会关于“合法性审查”、“适当性审查”等工作实践的举证，但从中没有查找到有关“合宪性审查”工作实践的事例。

（3）信息化手段促进备案审查能力提升，但总体上“有备必审”所需配备仍不足

推进备案审查信息化建设，是加强备案审查能力建设的重头戏。全国人大备案审查信息平台在2016 年年底就开通运行，省级地方人大也已顺利建成省级备案审查信息平台，其它地方各级人大多数已将信息平台的使用延伸到有立法权的主体，其中包括设区的市，有的地方还延伸到县一级。例如，福建泉州市人大常委会全力指导各县（市、区）人大常委会做好备案审查信息平台的开通、调试、使用和向下延伸工作，至2022年4月，已完成泉州各县（市、区）备案审查信息平台的全覆盖。

显然，信息化手段促进备案审查能力提升。2019 年12月的国家宪法日，中国人大网“审查建议受理平台”正式上线投入使用，审查建议提交实现信息化、便捷化，更有效率。数据显示2020年开始审查建议的受理数量就大幅上升。（见表5）  2019年全国人大常委会收到公民、组织提出审查建议数量才226件，2020年急速上升达5146件。

不过，虽然近年备案审查队伍能力建设等状况有所改善，但总体上“有备必审”需要的配备还很不足。特别对于基层人大，备案审查能力更为欠缺 。首先，随着备案范围不断扩大和立法主体的增多，基层人大更加缺少备案审查工作人员。尤其县级人大普遍无备案审查室，组织架构尚不健全；其次，备案审查任务对工作人员的素质要求较高，需要通晓法律知识又有政策理论水平及工作经验的人员，而基层人大不但在机构、人员配备数量上不足，工作人员素质也很难胜任高要求的备案审查工作任务。如何提升审查能力来推进“有备必审”，仍然是各级人大常委会需直面的难题。

表5  2018-2022年全国人大常委会审查建议披露情况表

年度	全国人大常委会收到公民、组织提出审查建议数量（件）	属于全国人大常委会备案审查范围的审查建议数量（件）	审查建议处理的年报表述
2018	1229	112	2018 年共对 22 件审查建议书面反馈了研究情况和处理结果。
2019	226	138	对公民、组织提出的138 件审查建议进行了审查研究，提出了处理意见并向建议人作了反馈。
2020	5146	3378	我们对审查建议逐一进行了研究，提出处理意见，并向审查建议人作了反馈。对不属于全国人大常委会审查范围的，依照规定分别移送有权审查的机关研究处理。
2021	6339	5741	我们对审查建议逐一进行研究，同有关方面沟通，提出处理意见，并依照规定向审查建议人反馈。
2022	4829	4067	共督促、推动制定机关修改、废止法规、司法解释及其他规范性文件781件。
五年合计	17769	13436	五年来，累计督促推动制定机关修改完善或者废止各类规范性文件约2.5万件。（全国范围内）

资料来源：2018--2022全国人大常委会法工委关于备案审查工作情况的报告

 

（4）审查纠错力度明显加大，但严格依审查标准进行审查尚需加强

伴随近年备案审查实践的增多，审查方式有所拓展，有依职权审查（即主动审查）、依申请审查、专项审查和移送审查等四种审查方式。全国人大常委会收到审查建议数量也更庞大，（见表5）审查纠错力度明显加大。同时，全国人大常委会还按照“有错必纠”方针督促推动各制定机关纠错。2018至2022年的五年来，累计督促推动制定机关修改完善或者废止各类规范性文件约2.5万件。

但是，仍常会发现有些规范性文件的制定与上位法相抵触，或者存在明显不适当性问题。个别制定机关政治意识不强，在制定和执行有关规范性文件中没有注意到与党中央的重大决策部署或与国家的重大改革方向有差距, 并存在审查的追责强制力较弱等问题。因此，必须严格依照2019年12月通过的《法规、司法解释备案审查工作办法》第36，37，38，39条中的审查标准，对合宪性、政治性、合法性、适当性进行审查并纠错。

（5）备案审查制度建设得到加强，工作机制和制度体系尚需发展完善

目前，我国备案审查制度和工作机制基本建立。全国人大常委会听取审议法工委关于备案审查工作情况的报告已实现常态化、制度化。地方各级人大常委会听取审议备案审查工作情况报告的制度也逐步建立。2019年12月《法规、司法解释备案审查工作办法》通过，2023年3月全国人大会议通过《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》第二次修正，从基本法律层面为完善备案审查制度提供了基础性法律制度框架。随之，地方人大常委会也逐步制定或修改备案审查法规。

备案审查制度建设得到加强并奠定良好基础，但不宜满足于目前成效。因为备案审查实践在不断变化，或许萌生的新问题是现有工作机制和制度体系难以解决的，发展完善备案审查工作机制和制度体系永远在路上，且需要时间检验。例如，设区的市制定的地方性法规需要向全国人大常委会、国务院、省人大常委会进行报备，多个备案机关就存在多头审查的情况，也产生各审查机关之间如何协调、如何处理审查意见，并如何使审查的过程更加公开透明等问题。故而备案审查工作机制仍亟待完善、制度体系仍亟待健全。

四、新时代提升备案审查工作整体实效的思考与建议

在以习近平为首的党中央之新时代，作为强化人大监督的重要手段，备案审查获得长足重视，保证党中央精神全面贯彻、保证国家宪法法律有效实施，行法治之力，保障人民合法权益。备案审查工作有很大进展，也存在差距和不足。严格落实“有件必备、有备必审、有错必纠”是人大及其常委会责无旁贷的任务。为此，提出新时代提升备案审查工作整体实效的思考与建议。

（1）强调合宪性审查为备案审查工作的重要内容，更好地维护宪法权威

备案审查工作是包含合宪性审查的。早在2018年1月，习近平在第十九届二中全会作《切实尊崇宪法，严格实施宪法》的重要讲话时就指出：“全国人大常委会的备案审查工作，当然就包括审查有关规范性文件是否存在不符合宪法规定、不符合宪法精神的内容，要加强和改进这方面的工作。”这说明备案审查工作必须包含合宪性审查，才能承载着监督宪法法律实施的重大使命。

做好备案审查工作是完善宪法监督制度重要着力点。在以习近平为核心的党中央决策部署下，我国合宪性审查工作必将深入推进，更着重增强宪法意识、维护宪法权威。以下三个方面需要精进，其一，逐步将宪法解释提上日程。通过解释宪法，对照审查有关规范性文件是否符合宪法的规定、原则或精神，从而决定被审查的规范性文件是否需要修改或废除；其二，要进一步规范合宪性审查处理程序和方式，推进合宪性审查工作规范化、显性化、常态化。把通过沟通协商处理有关规范性文件的合宪性审查问题逐步上升到法律规范层面；其三，健全违宪责任追究机制，明确违宪责任承担主体，使违宪追责方式更具可操作性。

（2）提高备案审查能力并增强纠错刚性，更好地保证党中央精神全面贯彻、保证法治监督实现

备案审查在保证全面贯彻党中央精神和有效实施法治措施上具有重大意义。首先，必须提高备案的报备质量。“把所有规范性文件纳入备案审查范围”是十八届四中全会上党中央率先明确的。实践中，报备机关要以报备文件的形式要件是否标准为判断；也要以文件内容的实质要件为判断标准，从是否涉及相对人权利义务、是否具有普遍约束力、是否具有反复使用性等来判断。督促报备机关规范报备方式，统一报备要求，提高报备效率。其次，必须强化审查能力，升级审查单位与制定机关内部沟通的审查模式，实施备案审查的四种审查方式践行立足我国国情的宪法监督和法律监督。一要积极开展对备案的规范性文件进行主动审查，把握党中央精神和法治建设、经济社会之时势，让主动审查成为“有备必审”的主要方式；二要注重对公民合法权益的保护，认真做好依申请审查，重点审查老百姓集中反映的、对切身利益影响大的规范性文件；三要做好通过衔接联动机制进行移交移转后而实现的移送审查；四要围绕贯彻党中央决策部署和国家重大举措开展专项审查，并及时梳理发现问题，集中实现某一领域制度的调整、更新与完善。例如，2020年，习近平总书记在中央全面依法治国委员会会议上做出的“全面提高依法防控、依法治理能力，为疫情防控工作提供有力法治保障”的重要指示后，全国人大常委会对省级人大常委会做出的26件关于加强新冠肺炎疫情防控工作的决定开展专项审查。

增强纠错刚性，按合宪性、政治性、合法性、适当性等四个审查标准进行审查，提高审查质量。对审查中发现的问题，严格落实有错必纠。要健全备案审查组织架构，加强工作队伍建设，搞好培训提升素质。研究、积累备案审查案例并开展交流，备案审查工作机构之间增强协同联动，下级地方人大可经常向上级地方人大就备案审查工作问询取经。利用信息化建设多途径、多方式加强备案审查宣传工作。

（3）健全完善备案审查工作机制和制度体系，更好地推进依法治国重要任务实现

备案审查工作能及时纠正立法错误，确保良法，促进法律体系和谐统一，有利于更好地贯彻全面依法治国重要任务。健全完善备案审查工作机制和制度体系，才能就“有件必备、有备必审、有错必纠”提升水平，才能践行习近平法治思想 “坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”。一是强化制度刚性，把《法规、司法解释备案审查工作办法》的原则和规定落实到位；二是制定有关备案审查工作的规范性文件，健全备案审查工作制度并设置严谨工作流程，建立完备的备案审查责任追究机制并强化其威慑力；三是研究设立能协同各方、便于操作并有适当刚性的备案审查衔接联动工作机制，完善审查建议办理机制，完善备案审查公共参与机制，创新备案审查的宣传工作机制等等。最后，要健全听取和审议备案审查工作情况报告制度，让审查过程更透明，让报告质量更优质，使备案审查工作真实促进规范性文件制定水平的提高。

（4）在备案审查工作中践行全过程人民民主，更好地让群众拥有法治获得感

备案审查工作信息公开化，包括听取、审议备案审查报告，成为各级人大常委会每年的例行议程和规定动作，“审查建议受理平台”的上线使用等，都是公众参与植入备案审查的体现。2018至2022年的五年间，全国人大常委会收到来自公民、组织的审查建议达1.7万多件。 正是借助公众的参与，消除主动审查的不足，提升民主含量和质量，彰显对全过程人民民主理念的追求。

为增强人民群众法治获得感，更好地践行全过程人民民主理念，在备案审查工作中，一是要提高审查建议人及公众对审查过程的参与度，细化公众参与制度安排。对涉及百姓重大利益、普遍关注的或存在复杂争议的审查建议，要倾听利益相关各方的意见；二是注重提升民众参与备案审查工作的素质，改善公共参与的质量。目前公开的审查案例，多见给出审查结论，但具体论证过程比较简略以至于解惑释疑效果不足。为引导公众加深对备案审查的认知度，增加一些审查过程的说理论法是有益的法治启蒙；三是备案审查工作要善于借助 “外脑”，加强备案审查理论研究，成立备案审查专家委员会，征求专家学者或第三方意见。在集思广益基础上丰富备案审查的民主和科学含量，确保审查结果公正正确。

 

课题指导：吴友才

课题成员：王文郴 余经伟 蔡卫红 王虎文

陈学明 陈意鸣 许小蓉

课题执笔：蔡卫红

 

参考文献：

[1] 五四宪法、八二宪法等。

[2] 中华人民共和国全国人民代表大会组织法、中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法等。

[3] 中华人民共和国立法法、中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法等。

[4]梁鹰：《备案审查工作的现状、挑战与展望》，《地方立法研究》第5卷 第6期 ，2020年11月15日。

[5]刘志刚：《我国合宪性审查权的功能定位与合理配置》，《政法论丛》2022 年 10月第5期 。