全力营造全民“尊法”氛围的思考——兼论地方人大的作用

泉州市人大常委会研究室

 

       党的十八大强调，全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家。十八届四中全会作出《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，指出全面建成小康社会，实现中华民族伟大复兴的中国梦，全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度，提高党的执政能力和执政水平，必须全面推进依法治国。

       为了贯彻落实党的十八大和十八届四中全会作出的战略部署，必须在全民之中形成浓厚的“尊法”意识。

一、“尊法”是建设法治国家的重要前提

       问题的提出。对“依法治国”需要有现代意义上的理解。中国历朝历代都不缺少法律，但在漫长的封建统治时代，法律只是君主用于治民的工具，老百姓之守法，是出于对严刑峻法、专制高压的恐惧，并未真正养成“尊法”理念。人们内心更信奉权力和金钱的作用，所谓“朝内有人好做官”、“近水楼台先得月”、“官府衙门八字开，有理无钱莫进来”，都是社会生活的真实反映。新中国作为共和国度，虽然法制逐步建立与完备，但由于脱胎于封建社会，缺乏法治传统，加之国家领导人认知上出现偏差，强调“以政策治国”，用人治方式管理国家，法律工具主义和人治思想弥漫着整个社会，以致酿成“十年浩劫”，产生种种肆意践踏法律、无法无天的切肤之痛。改革开放后，法制建设步入正轨，并取得显著改观，初步建立社会主义法律体系，但上述消极影响尚未从根本上消除，“权大于法”、“权力至上”等思想观念依然支配社会意识，相当多的人至今仍然更习惯、更相信“人治”，有法不依、执法不严、违法不究的现象大量存在。我们可拿身边随处可见的例子说事。

       日常生活中，人们遇到纠纷不是有意识地寻求法律途径解决，而是期望通过熟人及权力介入来“搞定”。如，常见两车刮擦，两位驾驶员下车后，各自瞪了对方一眼，不是商量如何依法依规解决，而是忙着打电话找交警里的熟人，企图抢占制高点，作出有利于自己的裁决。

       在企业经营活动中，常有置政纪和法律要求于不顾，有意规避以谋求私利的案例。如一些上市公司上市前业绩造假，上市后掩盖经营真相，耍弄各种“小聪明”蒙骗股民，一度使中国股市背负“骗子市”污名，而亿万股民更是蒙受惨痛损失。据近期媒体披露，31家上市公司有23位高管接受调查，涉嫌严重违纪，其直接后果是上市公司的企业形象将随之跌入谷底，之前苦心经营的良好形象将不复存在，要想在社会公众面前和投资者面前，重塑正面形象的难度会非常大。

       不规范的“红头文件”大量存在，而且随意决定市场主体的生死，而基层干部在执行中从来没有质疑过那些大大小小文件的合法性。如《新闻早晚报》报道，2013年12月安徽省政府办公厅转发省安全生产监督管理局等7部门署名的第45号文件《关于烟花爆竹生产企业整体退出意见的通知》，要求全省75家烟花爆竹企业在2014年12月31日前全部关闭，引起企业强烈反弹，它们认为政府行为“出尔反尔”、政策“前后打架”：一方面明确引导烟花爆竹生产企业“整顿提升”、“做大做强”；另一方面却突然叫整体退出，让那些正在借贷整顿的企业措手不及，找专家评估、设计、建防爆墙、搞道路硬化等投资都打了水漂。专家们指出，现在一些干部缺乏法治思维，习惯用行政手段剥夺权利、增加义务。

       城市规划一再突破法律法规界限，沦为一把手独断。如，《经济参考报》披露，目前规划编制中“一把手”意图取代科学论证的现象司空见惯，导致地方加快发展的热情与城市实际发展能力及规划理性之间存在巨大冲突和矛盾。梳理近两年部分落马官员案例，记者发现，地方“一把手”热衷插手城市规划或为寻租，或为政绩，或是滥用权力。原广东省委常委、广州市委书记万庆良在这一方面表现得十分突出，他不重视规划专业人士意见，自视能力超群、目空一切，借助权力频频亲自上阵指挥规划，在其担任广州市委书记期间，主导广州一系列新城的规划，包括金融城、医药城、教育城、生态城等16个新城，很多是以权力和资本主导、以土地空间效益为目标、以各种商业产业城为旗号的城市规划模式，多个“城”开发下来，让人只看到房地产项目，却不见原定的产业功能。有专家批评万庆良不懂常识，山顶挖湖，山地修建百米大道等规划“疯狂又狂妄”。类似万庆良的滥权独断规划在当今中国并非少数，他们给一个城市的繁荣和可持续发展造成巨大而长远的危害。

       总体上说，在当代中国，从政府、政府官员到普通百姓不守法的现象比比皆是，它表明，法的意识远未渗透到我们国家的为政者、执法者和公民的血液之中。

       立足新形势下的认知。伯尔曼说，法律必须被信仰，否则它将形同虚设。如果人们缺乏发自内心的“尊法”意识，就不会有敬畏感，就不会自觉遵守法律，社会秩序就会失范，而人民群众的利益也不可避免受到损害。概言之，一个无视、轻视、蔑视法律的社会是难以建成法治社会的，国家的现代化也难以实现。

       在当前社会转型、市场经济全面深化、互联网技术迅速崛起的新背景下，应该把“尊法”意识的养成作为建设法治国家的基础和前提。我们可以从以下方面深化认识。

       其一，有利于推进市场经济深入发展。党的十四大明确提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。20多年来，发展市场经济已成为不可逆转的时代洪流。市场经济是法治的产物，必然要求自由契约的公正实施和安全保障，要求产权明晰。市场主体的权利、义务、责任以及人际关系等都依靠契约来规范和维系。法治作为市场经济的刚性约束要素必然要显现出来。它不仅保障市场主体的产权，而且使各类市场主体对纷繁复杂的市场交易具有稳定的预期，保障市场经济健康有序发展。历史和现实经验表明，无规则约束的市场就会成为权力和资本恣意横行的丛林。显然，只有把“尊法”意识深深根植于人民群众心目之中，全民族才能树立起法治思维、法律信仰，市场经济才可能持久深入地发展。泉州作为民营经济较为发达的地区，营造“尊法”氛围，树牢法治意识，具有重要的现实意义，而现实诸多案例也有力地说明“尊法”、“守法”能够为市场主体的发展带来正能量。

       其二，有利于全面深化改革。当前改革已进入深水区，放权于市场和社会是新一轮改革的重要任务。历史经验表明，沿袭过去那种“遇到绿灯加快走，遇到红灯绕道走”，凡事不讲规则、随意变通的改革模式，必然会导致改革一哄而上、朝令夕改的混乱与无序，造成严重的挫折与后遗症，损害改革的声誉。习总书记强调，凡属重大改革都要于法有据，在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。要切实达到这个要求，主导改革的官方和参与改革的社会各方，都要把“尊法”作为共同必备的思维底线。如此，才能保证重大决策的科学性和民主性，并保证长期稳定运行。

       其三，有利于将权力关进笼子。权力不受约束、过度扩张，不可避免产生腐败，也必然破坏正常的市场秩序和社会秩序。从我国的现实看，由于政府权力十分强大，任何个人和社会组织在政府权力面前都是弱者，因此，法治的首要任务是约束权力，保证公权力依宪行使。当前反腐败斗争深入行进，全党和全社会都深悉，必须运用法治思维、法治方式，打造关住权力的笼子，有效地防止公权力“任性”作为，有效地保护公民的合法权益。从快培养“尊法”意识，应该成为全社会的公约数。对掌握权力的一方，自觉“尊法”要心存敬畏，依法执政，“法无授权不可为”。而作为普通公民，自觉“尊法”要增强责任感，敢于、善于运用法律武器，监督、制约公权力的运行。只要全社会都养成“尊法”习性，就能使权力受到有力的监督，更好地为人民造福。

       其四，有利于维护社会和谐稳定。法律是人类在社会层面的规则，是社会上人与人之间关系的规则。阿奎那说，“法律的制定是为人们享受和平的、有德行的生活所必需的”。社会经验表明，人人“尊法”、“守法”，就可以和谐相处，减少许多矛盾冲突与纷争，减轻许多不必要的社会成本，相反，如果人人蔑视法律、践踏法律，必然造成“无法无天”、社会失控，以法治不彰和公平正义缺失为主要特征的社会问题就会浮出水面，“文化大革命”的惨痛经历就会重演！依靠法治来协调各阶层的关系，这是治国理念的一大进步，是国家治理体系现代化的一大进步。全面建成小康社会，实现伟大的中国梦，“尊法”是全民族必备的基因！

       二、营造尊重宪法氛围是人大的首要使命

       我国已初步形成中国特色社会主义法律体系。使全体国民自觉养成“尊法”意识，是全面依法治国的题中之义、开局之篇。我们认为，要使国民尊法蔚然成风，首先必须从全面贯彻实施宪法抓起。

       习近平总书记指出，全面贯彻实施宪法，是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。各级人大肩负着全面推进依法治国的历史重任，顺应新的历史形势，更新理念，营造全民尊重宪法的氛围，这是全局工作的首要任务。

       第一、要切实保证在本行政区域内使宪法得以遵守。这是宪法和法律赋予地方人大的职权，在履职过程中，要充分认识宪法作为保证党和国家兴旺发达、长治久安的根本法，具有最高权威，必须充分尊重、坚决维护，始终旗帜鲜明、理直气壮捍卫宪法尊严，保证宪法实施。从当代意义看，这是人大履职行权的价值所在。

       第二、大力弘扬宪法精神。习近平总书记指出，宪法与国家前途、人民命运息息相关。维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威。捍卫宪法尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严。保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现。只要我们切实尊重和有效实施宪法，人民当家作主就有保证，党和国家事业就能顺利发展。反之，如果宪法受到漠视、削弱甚至破坏，人民权利和自由就无法保证，党和国家事业就会遭受挫折。宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。在推进宪法实施中，必须大力弘扬宪法精神，使亿万群众深刻认识到，宪法是维护和实现自己基本权益的保障。要有针对性地破解法律虚无主义，让人民群众真正了解宪法赋予自己的权利，产生强烈的法律意识、规则意识、遵从意识，能够发自内心地确立起对法律的信仰、崇尚和尊重。有两则看似“极端”的案例值得反复宣讲，让人感触宪法与人们的命运利益息息相关，尊重与否的结果判若云泥。其一是，在文化大革命的高潮阶段，1967年8月5日，红卫兵冲进国家主席刘少奇家中揪斗他。他从口袋里掏出《中华人民共和国宪法》，说我是这个国家的主席，我受中华人民共和国宪法保护，你们要罢免我，要通过全国人大。但是在“无法无天”的特殊年代，宪法已经形同空文，没有得到尊重和遵守，从上到下都在高呼“炮打”、“火烧”、“打翻”它的国家主席，最终是刘少奇主席惨死狱中。其二是，前几年，各地不时出现强势拆迁、野蛮拆迁，而不少群众开始用宪法为武器维权。有的将宪法、国旗挂在家门口，居然使拆迁队望而却步……更有所谓“钉子户”能坚守数年之久，最后以政府和户主双方通过法律途径妥善解决落幕。最近，安徽24家烟花爆竹企业状告省政府，合肥市中级人民法院判决认为，烟花爆竹生产企业整体退出虽然属于产业政策调整范畴，但调整应当符合法律法规的规定，不能因此损害相对人的合法权益。因而确认安徽省政府作出45号通知行为违法（见《新闻早晚报》）。这些案例表明，在国家走在市场经济的路上，宪法的精神正在深入人心，权威正在显现。特别具有进步意义的是，千百年来习惯于“法是治民”的观念正在改变，人民群众懂得尊重宪法，认同宪法是维护自身合法权益的利器，同样，公权力也懂得“有权不可任性”！

       第三、坚决追究和纠正一切违反宪法的行为。为了维护宪法的崇高地位和尊严，要牢固树立有法必依、违法必究的理念，按照四中全会《决定》，对一切违反宪法的行为，都必须予以追究和纠正。唯物辩证法告诉我们，解决问题要善于抓主要矛盾。从现实情况看，违宪行为更多出现在公权部门，也更具危害性，对它们就是要盯紧看牢。随着实践发展，应制定完善违宪追究制度，对违宪构成要件、违宪责任、违宪追究措施和程序等作出明确规定并严格落实。历史一次次告诉我们：权力不受约束，没有法治，就必然会产生腐败，必然会侵害公民权利，社会公正和法律正义就会荡然无存。因此，要着重建立健全权力监督制约机制，对官员违宪用权行为进行纠正，从而使官员懂得有权必有责、用权受监督、违法必追究的道理，养成依宪管理、依宪用权的习惯，严格按照法定权限和程序行使权力。在这方面，最有效最有威力的监督，是调动人民群众参与监督的主动性，并且在顶层设计中，充分考虑扩大公民有序政治参与的途径，作出相应的制度安排。这样有利于克服由来已久的官官相护、体制内消化的弊端，真正形成强大外部压力，迫使官员将尊重与敬畏宪法的意识根植于心。

       三、发挥地方人大作用的着力点

       推动全民尊法氛围的形成，培养国民树立法律信仰是一个庞大的社会系统工程，需要一个漫长过程。地方人大面向广大基层，最直接与人民群众打交道。基层不牢，地动山摇。因此，地方人大最应该率先作为，从基层抓起，将营造尊法氛围，推动学法守法用法，当作一项长远的战略任务。

       1. 用好法定职权，持续推动普法。历史经验表明，在社会变革与转型过程中，人的思想观念往往呈滞后性，难以在一朝一夕得到改变。要在法治理念稀缺的国度营造“尊法”氛围，需要面向基层持续不断大力普法。它应该成为设区市一级地方人大及其常委会长期性的重点工作。为此，要善于运用既有的法定职权，将普法工作制度化、常态化，既做深做实，又做出声势。

       一是对开展普法工作做出专门决定。在充分调研的基础上，依法行使重大事项决定权，作出有关普法工作的决定决议，成为本行政区域内人民一体遵行的共同意志。在这方面，泉州市已积累一定经验。1992年市第七次党代会的工作报告，在全省地级市中率先提出依法治市的口号，1993年市人大常委会作出依法治市的决议，1994年政府制定依法治市方案，市委召开依法治市动员部署会议。自此，每个五年计（规）划执行中，市人大常委会都要作出一个普法工作的决议，并在每年的工作计划中，安排专门检查，督促实施。经过二十多年的努力，依法治市日益深入人心，普法教育成为常态化工作，依法治理不断创造新的经验，连续三个五年普法教育获全国先进城市称号。全市各级各部门认真贯彻实施普法规划，深入推进法律“六进”活动，多措并举开展全民法治宣传教育，全民法律素质和法律意识持续提升，法治泉州建设取得明显成效。 

       二是执法检查精准发力。执法检查是人大常委会的重要监督方式，也是推动普法工作的有效手段。鉴于设区市人大常委会工作繁多、人手较少、时间有限等实际，不可能对所有法律的执行情况都进行检查，因而，每年宜选择社会密切关注、与民生利益息息相关的几部法律，对其实施情况进行检查，达到牵一发动全身的效果。多年来，泉州市人大常委会精心选择环保法、建筑法、禁毒法、城市规划法、食品安全法等涉及经济社会发展与民生利益的重要法律，组织开展执法活动，既有力地促进存在问题得到解决，又使检查过程成为向社会各界进行“普法”的过程。例如，在对食品安全法的执法检查过程中，举办食品安全法知识讲座，邀请有关法律专家作详细解读，使常委会组成人员进一步了解法律条文与精神实质；与职能部门联合，在媒体上宣传如何依法维护消费者权益；在实地检查中，安排执法队伍跟随，对随机发现的问题进行查处，增强法律实施的威慑力；邀请群众参与市人大常委会的专项调研，充分发表意见建议，在常委会审议意见中予以吸纳，使审议意见更具有民意性和法律效力。

       三是督促政府加大对民生的投入。由于优质资源稀缺，如优质幼儿园、中小学、公立医院等匮乏，又由于制度有漏洞、有弹性，有的制度执行不好，再由于政府职能改革仍不到位。因而在人们眼中，靠市场、靠政府、靠制度、靠法律不如靠关系，有了关系什么事均可变通，均可摆平，均可办到。法的尊严、政府的公信力、社会的公理、市场的规则均可挑战，均没有关系管用可靠。针对这些非常现实的问题，作为权力机关的地方人大及其常委会，必须长期注重抓几条：把加强预算审查摆在人大监督突出位置，责成政府不断提高民生急需的优质资源的供给。加大市场化改革力度，改革政府行政职能，减少政府对优质资源配置的行政干预。加大反腐败力度，加大对权力的约束与监督。完善制度，提高制度刚性，设计严格办事程序，使寻租者无市场。

       四是主导立法，凝聚共识。十二届全国人大三次会议通过的立法法提出，完善立法体制，发挥人大在立法工作中的主导作用，深入推进科学立法、民主立法，并赋予设区的市地方立法权。我们要充分珍惜机遇，加快立法能力建设，着手建立健全科学立法、民主立法的机制，加强常委会组成人员、常委会各工作机构和“一府两院”有关人员的学习、培训，加快掌握立法法、我省立法条例和有关立法技术规范等立法知识，提高立法素质和能力，加强宣传力度，促使立法过程成为深入学习宪法及各种上位法的过程，成为本区域内全民接受普法教育的过程，激发社会各界贡献真知灼见，广征民意、广求善策，确保立良法、施善政。

       2．紧抓“关键少数”，当好模范表率。习近平总书记强调，各级领导干部在推进依法治国方面负有重要责任，全面依法治国必须抓住领导干部这个“关键少数”。他要求领导干部要做尊法学法守法用法的模范，带动全党全国一起努力，在建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家上不断见到新成效。根据习总书记的这个讲话，地方人大常委会应把重点“锁定”在所监督的“一府两院”领导干部这个群体上。首先是着重解决法治意识淡薄问题。针对有法不依、执法不严、徇私枉法等现象，加强执法教育，依法依规严肃处理典型案例，促使领导干部尊崇法治、敬畏法律，牢固树立宪法法律至上、法律面前人人平等、权由法定、权依法使等基本法治理念。再者是加强培训提高素质。当代社会发展日新月异，信息大爆炸，法律部类越来越多，仅凭老经验或一知半解，难以学懂弄通，对领导干部进行脱产培训成为必要。可坚持每年都举办一期培训班，组织他们学习宪法和几部基本法，促进他们了解法律、掌握法律；（注：泉州市已建立常态性的骨干培训制度。仅在“五五”期间，全市共举办普法骨干培训班1200多期，参训人员155000多人次。领导干部每年学法时间不少于40个小时，各级党校和市行政学院把法制教育纳入教学计划和培训规划，在各主体班次中开设法制课程）坚持对任命的“一府两院”工作人员实行任前法律知识考试，将考试成绩送交组织部门存档，以适当方式向社会公开，通过压力传递激发其学法积极性。其三实施宪法宣誓制度。凡经人大及其常委会选举或决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓，以庄重的制度化礼仪，触动他们增强对宪法的尊崇与敬畏。其四是加强对守法用法情况进行监督。通过开展工作评议、满意度测评、授予荣誉称号等手段，促进领导干部带头遵纪守法、捍卫法治、依法办事。

       3.发挥代表作用，促成“燎原之势”。代表是人民代表大会的主体，应当充当营造“尊法”氛围的排头兵。我们注意到，代表群体中除了有党政领导这个“关键少数”，还有为数众多的企业家、村（社区）领导及各界别、各行业的精英，他们的作用发挥好了，就能以一带百，达成“燎原之势”。

       一是精心策划“宪法日”活动。真正把“宪法日”作为全体代表温习宪法和法律的“洗礼日”，增强其尊法护法普法的崇高使命感。

       二是举办代表“法治论坛”。在闭会期间，活跃丰富人大协商形式，创造更多机会调动代表参与普法工作。可适时举办代表“法治论坛”，围绕立法工作需要、执法检查需要及社会关注的法律问题等，引导代表各抒己见、深入讨论，进一步增进共识、集思广益。

       三是注重发掘与运用代表优势资源。及时发现代表中在运用法律维护权益、定纷止争、构建和谐社会方面的成功案例。（例如参与陪审、诉讼调解等活动）引导他们现身说法，通过有效途径广加宣传，增强社会信法、守法。

       4.构建载体平台，扩大公民参与。宪法的基本精神是主权在民，保障人民当家作主。随着改革全面深化、市场经济深入发展，人民群众当家作主的意识日益增强。应该看到，在互联网兴盛的时代，年轻一代的权利意识不断增长，他们 技术手段直接发声，表达观点主张，这种现象将成为中国民主政治的新常态，地方人大及其常委会切不可视而不见。要积极更新观念、与时俱进，主动为公民参与政治、表达意愿、伸张权利构建载体平台。

       一是坚持邀请公民旁听人民代表大会、旁听人大常委会会议等制度，努力形成良性互动。现有的代表大会、常委会会议是人大履职的基本形式，也应当成为广集民智民意、吸纳公民参与的大平台。多年来，市县两级人代会、常委会召开期间，都实行邀请公民旁听的制度，但在实践中还不够规范，主要是邀请人数较少、代表性不够广泛，提供其直接发声的机会不多等，不免给人走过场的感觉，有必要在总结经验的基础上着力改进。（例如：南安市十六届二次、四次人代会召开，都邀请市民旁听。家住罗东的普通市民黄春水受邀旁听，还提交了一份鼓励农民种粮积极性的建议，被南安市人大常委会列入2012年的视察计划中。他的故事被《泉州晚报》登载，其后，他又向泉州市人大常委会提出要求，希望也能得到旁听机会。）从培养民主氛围的长远谋划，今后应注重安排一些高校青年学生参与。

       二是邀请群众参加立法协商。在法规立项、起草、论证、审议、评估等过程中，邀请一批群众参与其中，充分听取他们的意见建议，更好地兼顾各方利益。

       三是有意识地在人大机关开放“见习岗位”。邀请本地高校青年教师或研究生作短期实习，使他们在实践中了解人大工作流程，增强对人大制度的感性认识，促使他们的研究成果更“接地气”。

四、两个建议

       1、充实宪法宣誓制度的内容，使国家礼仪显示法定权威。中共十八届四中全会决定：建立宪法宣誓制度，凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓。今年7月1日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于实行宪法宣誓制度的决定》，将于2016年1月1日施行。《决定》第九条指出，宣誓的具体组织办法由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会参照本决定制定。根据一些地方的实践，我们提出三点建议，供我省在制定具体组织办法时参考：（1）官员宣誓的照片要刊登在报纸和网站上，一方面让全社会认识他，时刻监督他；另一方面让他时刻感受头上有三尺神明——人民的监督力量无所不在。（2）誓词的宣誓人要签名，以示负责。（3）同时要将组织对官员任职的理由及官员的任前供职发言挂在专门网站上，接受全社会监督。（有关具体建议，可参见陈意鸣《关于实施宪法宣誓制度的若干思考》）

       2、建立“全省法治宣传辅导站”。鉴于我省多数设区市立法工作刚刚起步，立法能力皆薄弱。可由省人大常委会牵头，整合省内外优质的法律专家资源，设立“全省法治宣传辅导站”，一是帮助培训地方立法人才，二是及时宣传中央和省法治建设最新精神，指导各地法治建设。