强化人大监督检察权行使的路径设计

                                        ——以“类案监督”为切入点

（泉州市人民检察院    苏静）

       检察机关是国家的法律监督机关，行使法律监督职权，负责对法律的正确实施依法进行监督。但在实践中，检察机关也面临着一个难以回避的追问，即“监督者谁来监督？”其实，在当前交错的监督体系中，针对检察权的监督力量并不薄弱，来自于人大、政协、纪委监察、媒体和群众等不同主体的监督力量，已然形成了一套立体且多维的监督体系。但在实际的社会生活场景中，多元监督力量也有可能出现“龙多不治水”的问题。如何在这个交错的体系中进一步明确具有至高权威性和严格法定性的监督主体，以及如何形成常态化的监督权能，才是对检察权展开有效监督的核心问题。这样，从“谁来监督”到“怎样监督”的思维转变，就将问题的解决置于更加开放的视野中。 

       一、监督检察权之现实困境

       （一）应然的角度：人大对检察权的监督具有至高权威和严格法定性

       我国的政权组织形式是人民代表大会制度，国家的一切权力属于人民，人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。同时，人民代表大会并不直接和具体地行使国家的一切权力和职能，而是对权力进行了分工。宪法第三条规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”。在行政机关、司法机关各司其职的情况下，人民代表大会有权对其实施监督。为了克服人大宏观监督存在的种种问题，设立专司监督的法律监督权能，赋予检察机关行使。检察机关“依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。可见，检察监督从权力渊源上看，来源于国家权力机关的授权；从国家职能配置上看，是人大监督的派生和必要补充。

       这样看来，人大监督与检察监督之间的关系，是纵向的上位与下位的关系。人大监督处于上位，检察监督处于下位，二者层次有别，相辅相成。人大监督站位的层次更高，解决问题具有宏观、全局的特征，对检察监督实施指导，并依法对其进行监督。检察机关的法律监督，应当服从人大监督，自觉接受人大监督，并通过自身的法律监督活动配合人大监督，维护人大监督的权威。正确理解和处理人大行使监督权与检察院依法独立行使检察权的关系，对明确人大监督的至高权威和严格法定性，促进检察权规范行使，意义重大。

       （二）实然的角度：人大对检察权进行监督的现实困境

       1.不知为：法律渊源存在冲突

       人大监督检察权，需要明确的法律规定。但是关于监督的手段和形式，不同层级的法律文本存在矛盾冲突，立法机关和司法机关出于各自立场，对监督形式的规定不尽相同致使人大监督检察权的具体途径连接不通畅。

       作为国家的根本大法，《宪法》规定，全国人大常委会有权监督最高人民检察院的工作。对于监督方式，仅提到可以组成针对特定问题的调查委员会。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）规定，地方人大常委会受理人民群众对司法机关的申诉和意见，地方人大常委会组成人员可以向常务委员会书面提出对司法机关的质询案，并规定了较为详细的质询程序。

       《人民检察院组织法》对其向本级人大和人大常委会报告工作做了规定，还明确提到，检委会上如果检察长在重大问题上不同意多数人的决定，可以报请本级人民代表大会常务委员会决定，这属于特殊个案监督方式。同时，最高人民检察院还先后出台《关于检察机关接受人民代表大会及其常务委员会监督若干问题的规定》、《关于加强同全国人民代表大会代表联系的若干意见》、《最高人民检察院与全国人民代表会代表联系工作管理办法》等规定，形成了交办案件、要求复查案件、旁听审理、调卷审查、听取疑难案件汇报、代表评议等监督方式。

       但是，2006年出台的具有更高效力的《各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下称《监督法》），并没有将检察机关设立的上述介入性较强、带有创新性质的监督方式纳入其中，仅仅明确了专项工作报告、执法检查、询问与质询、特定问题调查、听取和审议撤职案等监督方式。

       通过梳理这些监督方式不难发现，不同层级法律文本对人大监督检察权的具体方式的规定，有着较大差异。人大的立法文件如《地方组织法》、《监督法》等，要求人大主要通过了解、调查、处置等方式展开监督，侧重于实现司法公正的基本功能。而检察机关制定的上述司法解释，则要求人大主要通过协调、沟通、公开等方式展开监督，追求沟通民意、协调矛盾、纠正错案等多元价值目标。可见，作为监督主体的权力机关，主张的监督方式较为传统，姿态较为克制；作为监督对象的检察机关，主张的监督方式更为多样，监督要求更加强烈，态度更积极。这其实反映了不同立法时期，人大和检察机关对监督工作的理解分歧，一定程度上造成人大监督检察权具体方式的不统一，导致实践中的监督主体不知应当如何有为。

       2.不作为：监督力量刚性不足

       当前，人大对检察权的监督工作存在刚性不足、虚大于实的现实难题，协商性、协调性、建议性的监督形态占据主要位置，存在不作为现象。主要表现在：

       一是监督手段乏力。实践中，各级人大对于检察工作的监督，多采取听取年度工作报告、专项报告，开展执法检查等监督手段，而罕有采用审议撤职案、特定问题调查、质询等方式，监督针对性较弱，介入程度不深，监督实效不足。而即便上述几种常用的监督方式，也未能引发良好的互动效果。例如听取检察机关的专项报告时，人大没有针对询问的回答或工作汇报的质量形成合理的评价、反馈和责任机制。从而能难以评价检察机关对监督事项的陈述是否真实、汇报内容是否具有针对性、工作是否因监督而有所改进，缺少牵制力的监督，容易走过场，流于形式。

       二是监督针对性较弱。当前，人大听取检察机关专项汇报或进行执法检查时，大多由人大常委会事前确定监督专题。鉴于选择哪一专题直接影响着监督的针对性和实际效果，因此格外需要人大具备准确把握核心问题的敏锐性和判断力，以及畅通的信息获取渠道。实际上，不同层级、不同地区人大监督水平参差不齐，能紧扣检察工作突出问题的监督专题数量较少，多数专题存在跟风、应付、针对性弱等缺陷，监督工作不得要领，监督效果也大打折扣。

       3.乱作为：监督人员自我规范不足

       近年来，部分地区在创新监督形式的过程中，涌现出“个案监督”的崭新做法，一度受到关注和追捧。但是，《监督法》并未将其吸纳其中，一个重要原因是考虑到个案监督的做法容易干扰检察权等司法权的独立行使。实践中，个别人大代表、人大常委会成员受地方保护主义、行业保护主义以及个人不法利益的驱使，利用提出议案、质询案、交办案件和要求复查案件等方式，干预案件正常办理，或以个人特殊身份影响和干涉案件的执行，甚至还有对司法案件提出具体结论性意见，致力于对个案的实体裁判产生实质影响，把人民代表大会代表监督个案变成个人或少数人审批案件，既严重影响人大与检察机关的监督关系，也在实质上损害了司法公信力与权威性。监督人员自我规范不足，是监督主体乱作为的突出表现，既将个案监督带入全盘否定的漩涡，也为本已不易的创新探索带来更大阻力。

       二、监督弱项之原因分析

       （一）人的因素：人大代表的非职业化

       人大代表的履职意识和履职能力，决定着人大监督检察权的实效。当前，国家权力机关组成人员中除常委会部分组成人员实行专职外，其余绝大多数实行兼职制。大多数人大代表在完成自己本职工作的同时，还要花费巨大的时间和精力履行国家权力，而且这种履职是无偿的。缺乏内在动力和外在压力的设计安排，严重阻碍了人大代表履职的积极性和主动性。

       同时，人大对检察权展开监督缺乏专业支持。检察工作具有很强的专业性，法律要求高，涉及领域多，行业跨度大，所处理的司法问题，既决定着个案的实体和程序公平，又在一定程度上决定社会和谐与稳定。因此，对检察权进行监督，需要监督者必须具备较高的法律业务素养和政治文化素质。目前，人大机关内部法律专业人员相对较少，具备检察工作经历的人员更少，无力从事深层次的监督工作。至于人大代表中，具有法律专业知识的人员就更少了，在对检察权进行监督的过程中往往缺乏必要的实践和经验，监督不全面，意见有偏激甚至看不到问题、抓不住重点的情况时有发生，这在一定程度上影响了人大监督的权威性。

       （二）理念的因素：未能准确把握监督与支持的关系

       人大机关根据党的主张和人民的利益监督检察机关,应当坚持监督与支持相统一。监督是支持工作的一种方法，支持是监督工作的目的之一，人大通过监督，帮助检察机关发现问题、分析问题、谋求解决问题的意见和建议，并从立法等层面给予支持，达到支持的目的和效果。但是在实际中，各级人大容易把监督和支持的关系对立起来，认为支持就是体谅检察机关的难度，少监督，少添乱；或者走向另一个反面，将监督与支持混为一谈，将履行监督职责变成直接走向司法第一线，亲自参与个案处理，一定程度上损害司法权威。

       实际上，人大监督检察权，应当以满足人民群众的司法需求为根本出发点，从人民群众不满意的主要问题着手，把加强权力制约作为监督重点。在监督的过程中，要把握好尺度，在尊重检察机关法定职权的前提下，将监督与支持有机统一起来。既要保障程序公正，也要维护司法权威。尤其在行政干预司法、缠讼缠访、检法冲突、情法冲撞等损害司法公信力等情况频现的当下，人大应在防止干预、协调矛盾、促进沟通等方面着力加强支持层面的监督力度。

       （三）手段的因素：监督手段操作性小、局限性大

       虽然《监督法》确立了人大监督检察权的方式有审议专项工作报告，展开执法检查，询问和质询，特定问题调查，撤职案的审议和决定等等，但这些形式主要是根据行政机关的工作特点设定的，当其延伸适用于监督检察工作时，就会遇到监督手段操作性小、局限性大的实践难题。如何把监督办案过程与监督处理结果结合起来，确保法律程序公正和案件实体公正，值得探讨。

       如人大常委会组织特定问题调查组，对某具体案件进行调查，其作出的决定具有法律效力，如果交由司法机关执行，会在一定程度上会影响司法权独立行使；又如询问和质询，曾经部分地方的人大代表联名要求对司法机关办理的案件进行质询，但实际执行效果不佳；再如错案追究，一个案件从立案到最终判决生效直至执行，要经过诸多诉讼环节，明确办案责任或划分责任大小，本身难度较大，各地基本上很少有这类实践；至于罢免撤职，除非存在违法犯罪、权钱交易等明显情节，很难结合具体案件的办理情况，对检察人员进行评判或启动罢免撤职程序。

       目前，各级人大常委会主要就是听取检察机关工作报告监督法律实施，在进行调查研究的过程中，发展出旁听庭审、明察暗访和征求意见等调研手段。但是这些调研手段的局限性也很明显。旁听庭审，主要监督程序公正，对群众反映强烈的执法和实体问题缺乏监督。明察暗访也仅可能发现表面问题，如果没有扎实的后续工作，也难以发现深层次问题。以座谈会、调查问卷、个别走访等方式听取各级司法机关、当事人、律师、学者意见的，其意见建议容易受到部门利益和自身利益影响，失于片面。

       三、加强监督实效的路径选择

       当前，人大监督检察权行使，仍然处于不断被强化的阶段。在这个过程中，充分发挥好人大的监督作用，既需要尊重检察权独立行使，又要强化监督手段。充分把握和结合检察机关的工作特点，在监督理念上从形式的监督转向实质的监督，从习惯的实体监督转向对检察办案的程序监督，一步步提升人大监督检察权的公开化、规范化和民主化。

       （一）引入“类案监督”视角

       从工作特点看，检察机关工作的主要内容是办案，不论是职务犯罪案件的立案、侦查，普通刑事案件的逮捕、起诉、抗诉，民事行政案件的抗诉、执行监督，以及对监禁和非监禁刑的执行监督等等，都是以办案为核心展开的。所以，人大对检察权的监督和评价也是要通过对检察机关办理案件的情况来实现的。脱离案件办理情况单纯监督检察工作,难免浮于表面，针对性不强，只有依托案件评判这一平台，才能转变监督理念，强化监督实效。人大要找准尊重司法独立与切实加强监督之间的平衡点，应当把监督重点放在“类案监督”上，通过类案评析，实现监督目的。

       所谓类案监督，是通过对同一类型案件的监督，了解适用于这类案件的司法政策是否合宪、合法，司法制度和司法工作机制是否科学合理，司法机关和有关行政机关在处理这类案件中是否依法履行职责；通过检查监督，了解该类型案件存在的法律问题和反映出的社会问题，督促解决司法领域中普遍性的制度和机制问题以及社会领域中的突出问题，维护社会公平正义。类案监督，是要通过评析过去办理的案件,在不改变案件裁判结果的前提下,用评析结论对检察机关以后的工作产生影响。属于对既定事实的事后分析研判,完全干涉不到司法权的行使，属于事后监督。

       （二）类案监督的意义

       1.有利于维护司法权威。理论和实务界一般认为个案监督最大的诟病是可能干预司法独立，损害裁判的既判力和安定性。因为，人大对个案的监督通常会依据客观真实及社会的道德标准来评价裁判结果的公正性，但是司法活动必须依据有合法证据证明的事实，即法律真实来作出裁判。客观真实与法律真实之间有时存在一定的差异，甚至可能是截然相反，所以在缺乏统一认识和操作规范的情况下，个案监督极有可能影响到司法独立性。

       在一定意义上，类案监督能够有效地吸收个案监督的合理内涵，其不针对个案本身采取直接监督的方式干预检察权独立行使，而是在整理、甄别、收集以及分析反馈的过程中，总结出具有共性问题的案件类型或是当事人群体，为专题工作报告、执法检查、询问和质询等监督活动奠定基础。实施“类案监督”，是在尊重司法独立与加强对检察权监督之间设立的一个平衡点。相对于个案监督，类案监督可以有效地避免干预司法独立，损害裁判的既判力和安定性，对已决案件展开的事后监督，并不改变案件处理结果，不干预检察权独立行使，司法独立不受影响。

       2.有利于提升监督实效。随着监督工作的深入开展，群众对人大监督的期望值越来越高，对司法公正的愿望也更加强烈。监督工作就不能继续停留在简单地听取汇报，旁听庭审，参加“检察开放日”等传统方式上。要通过分析群众从各种渠道向人大反映的案件问题，从个性到共性，最终找出带有普遍性、规律性的现象和原因，提出意见和建议，推动检察机关改进工作，创新管理，建立科学有效的案件评判机制、工作管理机制、人员考核机制等等，从而在机制创新中理顺工作关系，厘清工作症结，从根本上提高办案水平，维护司法公正。

       通过类案监督，人大能较为及时地掌握检察机关办案的真实状况，积累第一手数据和资料，通过一评一析,得出全面、客观、准确、有针对性的参考意见，提高了人大对检察权的监督水平和质量。为人大深化监督拓展了渠道，增强人大审议检察机关工作报告的针对性、说服力和审议意见的可操作性，提升监督实效。

       （三）类案监督的具体操作

       1.找准类别

       所谓类案，是指同一类案件，如何确定同一类案件，需要明确的分类标准。一般情况下，是以案件所归属的法律关系为标准，属于同一法律关系的案件，归为同一类案件。可以根据监督工作的需要，界定法律关系范围的大小，有时选择一个较大的类案，作相对全面的监督，也可以划定一个较小的类案，作相对深入的、专业的监督。如民工维权案、征地拆迁涉及的职务犯罪案件、法院执行监督案件等；法院再审案件，尤其是再审后改变原判决结果较多的同类型案件；又如抗诉案件，即检察院抗诉案件中占比较高的同类型案件。

       收集并确定类案，可以通过多种渠道，如人大常委会可以规定于每年年底向组成人员和人大代表征集涉及检察工作中的具有普遍性和倾向性的问题；人大常委会在听取和审议专项工作报告、执法检查时发现检察工作中的突出问题；人大常委会各工作机构在调查研究和受理申诉、控告、检举中发现检察工作的突出问题；以及检察机关主动向人大常委会提出涉及工作机制或制度方面的问题等等。

       2.理顺流程

       一是拟定案件类别。人大有关专门委员会或常委会相关工作部门先行组织类案监督的调研，单独或者综合运用专项审议、执法检查、询问、质询、特定问题调查等手段，提出拟进行监督评析的案件类型，形成书面报告后，提交人大常委会主任会议研究确定。二是成立评析小组。评析小组的成员应当具有专业的法律知识和评判能力，且与被评析检察机关不存在需要回避的事项。三是展开评析工作。要通过听取汇报、调阅案卷、旁听庭审、走访当事人及相关单位,对类案中的典型案件通过集中比对、分析、研判等方式，找出同类型案件中影响司法公正的共性问题、表现及深层次原因。四是出具评析报告。评析报告的内容应当包括:类案中存在的共性问题及表现，剖析原因，提出改进建议意见。五是提交审议通过。人大常委会会议或者主任会议应当审议评析报告，并提出类案监督的审议意见，或者作出相关的决议决定，之后将意见和决议反馈给检察机关。需要注意的是，评析小组成员个人不能向检察机关或者具体负责的办案人员单独发表任何意见。六督促研究整改。对于人大常委会的审议意见或决议，应当要求检察机关按照要求及时进行，整改情况要继续向人大常委会报告。人大常委会对检察机关办理落实类案监督审议意见的情况报告进行满意度测评。七是接受公众监督。人大常委会将类案监督审议意见、决议、决定及检察机关办理落实情况，通过媒体等途径向社会公开，接受人大代表和社会公众的监督。

       3. 提供保障

       （1）建立专家人才库。类案监督能否取得实效，案件评析小组的成员构成是关键因素。评析小组成员必须具备丰富和专业的法律知识，有能力和水平从类案中发现问题，归纳原因，并能提出相应的解决办法。但从目前地方人大代表的构成看，法律界的人大代表数量屈指可数，仅仅依靠人大代表中的法律人才来开展这项工作，难以支撑“类案监督”的工作局面。建议人大建立一个法律专家人才库，聘请优秀的律师、基层司法干部、高校专家学者等入库，为开展类案监督储备力量。

       （2）成立专门监督机构。目前人大在内部尚未设立专门的监督组织机构执行监督职责，而是由相应的委员会或常委会的有关工作部门承担这一职能。实际上，设区市人大每年只有一次为期四天左右的会议，常委会还要承担繁重的立法工作，监督工作量多、面广、难度大，还时常被其他工作排挤在外，无暇顾忌。因此，应当根据人大监督工作的特定需要，设立专门的常设机构，经常性、常态化地开展监督工作。在加强机构建设的同时，还要注意强化其监督职能，同时协调并指导各专门委员会办事机构的法律监督工作。

       （3）搭建类案信息平台。建立和完善人大涉检信访分析研判机制。可以规定每季度末，人大信访办要根据涉检来信来访反映的信息，根据案件性质或案件承办部门，把信访情况进行分类整理，归纳概括，分析研究，发现检察机关在纠错机制欠缺、贪腐以及执法不公、不严等方面存在的个性和共性问题，以此督促检察机关建立和完善相关工作制度，为类案监督的具体开展提供参考，为合理确定监督内容找准方向，推动人大监督检察权向纵深方向发展。

       （4）建立通报和备案制度。如类案办理情况通报制度，检察机关按照民事、行政、刑事、执行等部门类别，定期报告一个阶段内各类案件办理情况、抗诉情况、纳入再审情况等等，并主动予以分析研究，为人大动态地掌握检察机关案件办理情况并从中有选择地开展类案监督提供依据。重大案件报备制度，将进一步畅通人大与检察机关的信息沟通渠道，强化监督效果，例如漳州人大常委会就要求司法机关办理的三类案件要及时向人大常委会备案和报告， 通过备案和报告制度，一方面可以保证人大常委会的监督知情权，另一方面也可以在一定程度上抑制办案过程中的违法行为和不正常的干扰现象。