关于实施宪法宣誓制度的若干思考

陈意鸣

 

       宪法宣誓是健全宪法实施和监督制度，建设社会主义法治国家的一项基础性工作。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，将每年12月4日定为国家宪法日，加强宪法教育，同时要求建立宪法宣誓制度，凡经人大选举或常委会决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓。

       一、宪法宣誓制度的由来

       宣誓，古代也叫起誓，是古时代宗教活动的一种神圣仪式，宣誓人用最郑重的形式，在誓言接受者面前表明自己，并请誓言接受者监督，把对自己的监督和处置全权交给誓言接受者，如果陈述是不真实的或者违背了诺言，宣誓人必将受到惩罚。随着人类文明的发展，宣誓制度逐渐褪去其浓厚的宗教色彩，发展成为现代民主社会一种重要的仪式制度。

       宪法宣誓制度在国外由来已久。早在1919年，德国《魏玛宪法》就明确国家公职人员就职宣誓制度。目前，世界上大多数有成文宪法的国家宪法中都明确规定，官员任职前要进行忠于宪法的宣誓，并且将举行宣誓仪式作为宣誓者开始执行职务的必要条件。综合考察联合国193个会员国的现行宪法文本，其中规定了宣誓制度的国家就有177个。比如，挪威宪法规定，国王执政时应立即向挪威议会进行宣誓；约旦国王即位时，必须在国民议会会议上宣誓；新加坡宪法还规定，任何议会议员在议会宣誓之前，不得在议会中参加任何有关立法的议事活动。也有的国家需要在法院或法官面前进行宣誓，宣誓仪式特别庄重。例如，美国总统奥巴马前后两次就任美国总统，向宪法宣誓了4次，丝毫不敢马虎。第一次就任总统宣誓时，因首席大法官罗伯茨领诵时念错了一个单词，第二天不得不重来一次。第二次就任总统宣誓时是星期天，很多公民出门休闲未听到总统宣誓，根据传统，次日还得再来一次宣誓。由此，国外重视宪法宣誓仪式程度可见一斑①。

       二、建立宪法宣誓制度的意义

宪法是国家的根本大法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力。宪法的生命和权威在于全面贯彻实施。在当今中国，宪法虽为根本大法，但还是存在着宪法实施的监督机制和具体制度不够健全，暗藏着表面上尊重宪法，实际上远离宪法甚至架空宪法的问题；一些领导干部的宪法意识薄弱，以权代法、以权压法、徇私枉法、违背宪法的情况时有发生②。建立宪法宣誓制度，使宪法宣誓法定化和规范化，有利于国家公职人员树立忠于宪法、遵守宪法、维护宪法的自觉意识，恪守宪法原则，保障宪法实施。

       （一）建立宪法宣誓制度，有利于公职人员树立宪法至上观念。经人民代表大会及其常委会选举或决定任命的国家工作人员，在庄严的就职仪式上宣誓承诺，从形式上宣告了宪法具有至高无上的地位，宪法高于权力，宪法约束权力，预示着不论是什么组织，什么人，都不能凌驾于宪法之上超然法外。通过宪法宣誓敦促公职人员牢记手中的权力来源于宪法和法律的规定，只能按照宪法法律规定行使权力。权力来源于人民的赋予，只能用于为人民服务，而绝对不能滥用于为自己谋取不正当利益或者损害公众利益。宣誓者将为人民服务的公仆意识和承诺公开化，产生神圣的使命感和强烈的责任感，时刻受到誓言和自身道德良知的约束③。

       （二）建立宪法宣誓制度，有利于提高公民的宪法意识，培养宪法情感。宣誓仪式本身就是一次很好的宪法教育，有助于公民更好地认知宪法，从内心产生对宪法的情感寄托，使尊重和维护宪法权威成为公民的心理基础。通过宪法宣誓，在万众瞩目之下，可以让公民看到公职人员承诺了什么，便于日后监督。让公职人员接受一次精神上的洗礼，感受来自心灵深处的震颤，长存对宪法的敬畏之心以及对公民的谦卑之情。

       （三）建立宪法宣誓制度，有利于在全社会传播宪法理念，树立法治信仰。设立宪法日，建立宪法宣誓制度，是开展宪法教育，普及宪法知识，以宪法凝聚社会共识的有效手段，有助于培育和塑造宪法文化，使全社会尊重宪法、热爱宪法和信仰宪法。通过宪法宣誓，促使国家公职人员在维护宪法和遵守宪法的过程中自觉示范，并以自己的榜样力量潜移默化地改变公众法治信仰危机，从而培育人人信法、人人尊法的良好社会氛围④。

       三、实施宪法宣誓的个案观察

       自党的十八届四中全会决定实施宪法宣誓制度以来，全国各地纷纷尝试，做法各异，值得关注。近阶段，笔者通过网上报道及现场观摩几场县级人大常委会会议任命国家机关工作人员的就职宣誓仪式发现，有的地方仪式不够规范、缺乏严肃性，影响了宪法的庄重性。具体表现在以下几个方面：

       （一）会场气氛不严肃。一是主席台位置排列不规范。人大常委会领导与一府两院出席人员并列排成前后两行，主次不分，显示不出人大常委会作为国家权力机关的权威性。二是会场纪律松懈。有的参会人员电话未设置关机或静音状态；有的列席会议人员交头接耳，随便闲聊拉呱；有的频繁出入会场吸烟等，做与会议无关之事，如入无人之境；有的出席会议的一府两院有关领导，无视拟任政府部门负责人的供职表态发言，竞自玩弄手机，甚至直接在主席台上接听手机，毫无避让之意；个别人大常委会组成人员也未认真听取拟任人员的任前供职发言，大有“事不关己”之态。

       （二）任命程序仪式不严谨。有的地方人大常委会会议在履行任命程序仪式上存在草率性、随意性。一是拟任人员情况介绍不严肃。在向人大常委会组成人员介绍拟任政府部门负责人时，并不是由一位政府副职领导（副县长）介绍情况，而是由拟任政府部门负责人代表县政府，介绍包括其自己在内的全部拟任人员情况，存在着藐视人大权威的极不严肃现象。有的拟任人员未到会作任前表态发言，仅提供书面报告。二是任命书颁发仪式不规范。在庄严神圣的主席台接受人大常委会的任命，有的拟任人员并未先行鞠躬礼，直接拿过任命书回头便走，就连最基本的握手、致敬礼节全都不做，礼节素养缺失。

       （三）宪法宣誓仪式不规范。一是宣誓场景布置粗略。有的地方政府工作人员向宪法宣誓时，会场并未经过再布置，就地用场，场地狭窄不堪，人与人挤在一块，并且未悬挂国旗或国徽，亦未出现任何宪法样本，烘托不出宪法宣誓的神圣气氛。二是誓词宣读不严谨。有的誓词中只提“忠于宪法”，并未提及“中华人民共和国宪法”法定名称。目前世界上规定国家工作人员就职向宪法宣誓的就有177个国家之多，到底忠于哪国宪法？模糊不清，显得极不严谨；有的跟诵誓词，个别读错词语，声音不一致。三是个别受任命人员缺席宪法宣誓仪式。个别受任命的国家公职人员未到会，无当面参加宪法宣誓。主持人未说明情况，亦未要求其另补宣誓仪式。四是个别宣誓者个人仪容仪表不讲究。向宪法宣誓时，有的宣誓人未着正装，有的衬衣半藏半露，有的裤头挂满钥匙等随身物件，有的宣誓人在复诵誓词时笑出声，对宪法的敬畏之心以及对公众的谦卑之情荡然无存。如此等等，与庄严神圣的宣誓仪式显得极不和谐，从某种意义上说，是玷污了宪法的神圣。

       四、规范宪法宣誓制度的几点思考

       依照法律规定的权限决定国家机关工作人员的任免，是宪法和法律赋予地方各级人大常委会的一项重要职权，是人民当家作主、管理国家事务的重要体现，也是人大常委会的一项经常性工作。为此建议参照《全国人大常委会关于实行宪法宣誓制度的决定》，地方各级人大常委会要按照全会部署和要求，通过法定程序，结合人大常委会任命国家机关工作人员相关程序，把任前表态、任前询问、投票表决等一系列环节综合考虑，尽快出台规范的具体实施意见，使宪法宣誓制度具体化、程序化、规范化，精把细琢具体环节，使宣誓仪式凸显崇高价值和现实意义。

       （一）营造庄严的会场气氛。能否产生使人望而生“威”的场景布置，一定程度上影响到任命和宣誓仪式的神圣程度。一要用心排列主席台位置。人大常委会领导与一府两院出席人员位置排列要主次分明，凸显人大常委会作为国家权力机关权威的排列方式。二要用心布置宣誓场景。宣誓场所应当庄重、严肃，悬挂中华人民共和国国旗或者国徽，宣誓者面对国徽或国旗。监誓人、领誓人、宣誓人要保持一定的空间，宣誓场面空间不宜过于狭窄。三要严肃会场纪律。与会议无关之事严格禁止，有损会场形象之举坚决杜绝，营造庄严肃穆的会场氛围。

       （二）规范现场任命程序。人大常委会任命国家公职人员应有统一的程序仪式，以防各地各行其是，五花八门，降低格调，有损人大常委会的威望。特别是在任命程序上要注意以下几个细节：一是把握好向常委会组成人员介绍拟任人员情况者的对应职级级别。要求应由一府两院负责人介绍拟任干部基本情况和任职理由，至少应由有资格代表本级一府两院的副职担当，不能随便由政府组成部门的人员替代，更不允许出现“自己给自己介绍”的藐视人大权威的行为。二是试行任前询问制。在人大常委会会议上，为增加常委会组成人员对拟任人员的了解，拟任命人员作供职发言后，必须无条件地回答人大常委会组成人员的询问。根据拟任人员的回答情况，组成人员再进行审议，最后投票表决。三是规范任命程序仪式。国家公职人员作为中国先进文化的主要实践者和传播者，应把培育和弘扬社会主义核心价值观作为凝魂聚气、强基固本的基础工程，大力加以倡导。在接受人大常委会的任命时，应处处讲究和发扬中华优秀传统文化、传统美德和传统礼仪，做好表率。因此，接受任命的国家公职人员在上台作供职发言及接受任命书颁发的前后程序、礼节礼仪均应作出细化规定。

       （三）规范宪法宣誓仪式。要把国家工作人员向宪法宣誓，作为一种特殊的教育形式，用庄严的仪式、郑重的誓言，树立宪法的权威，起到一种警示和约束作用。因此，宣誓仪式要有正式的场合，正式的仪式，庄严地举行。举行仪式时注意一些细节的把控：一是誓词内容的把控。建议誓词最好与《全国人大常委会关于实行宪法宣誓制度的决定》中的内容一致。二是宣誓手势的规范。根据情况，可以采取单独宣誓或者集体宣誓的形式。单独宣誓时，宣誓人应当左手抚按《中华人民共和国宪法》或左手持《宪法》，右手举拳，诵读誓词。集体宣誓时，由某一机关的主要负责人领誓，领誓人左手抚按《中华人民共和国宪法》或左手持《宪法》，右手举拳，领诵誓词;其他宣誓人整齐排列，右手举拳，跟诵誓词。宣读完华，宣誓人应分别依次报出自己的姓名。宣誓结束后在誓词本上签字，由组织机构存档。三是宣誓人着装也有必要讲究规范。宣誓人应身着正装，钥匙等随身物件一概不能佩戴，彰显规整、严肃。为了避免出现衬衣半藏半露的窘状，建议宣誓仪式举行前，留出一点时间，供宣誓人重整仪容仪表。四是宣誓人表情及誓词准确性的把控。宣誓人一定要严肃认真，跟诵誓词一定要准确无误。若有纰漏，要推倒重来，应规定在次日重新补行宪法宣誓。五是未到会参加宣誓的个人，不予任职。或应个别再补行宣誓仪式，不能含糊其事，避免制度流于形式，凸显法治国家的价值追求。

       （四）公开宪法宣誓场景。宣誓是愿望的自我表达，宣誓仪式其实简单，难的是宣誓者恪守自己的誓言。只有心中拥有信仰，才能使誓言形成对宣誓者无形的约束。要使就职时的誓言烙印在每个宣誓者的灵魂深处，达到 “一诺千金”、“言必信行必果”的效果，有必要把现场宣誓的图片、影像公开在报纸、电视和网上，便于接受群众监督，也有利于时时刻刻提醒宣誓者自己，一切权力行使都以宪法为依据，一切国家治理都在宪法框架内进行，没有任何超越宪法的特权。