浅谈如何加强对地方人大常委会任免的国家机关工作人员的监督

泉州市鲤城区人大常委会课题组

 

       依法任免、监督国家机关工作人员是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职权。近几年来，地方人大常委会在这方面作了许多有益的探索和尝试，取得了较好的成效。但与任免权、监督权运用的情况相比，与地方人大常委会肩负的重任相比，还存在不少差距。下面，结合工作实践，就如何依法加强对地方人大常委会任免的国家机关工作人员的监督这一课题作一些探讨。

       一、存在的主要问题及原因

       近些年来，地方人大常委会积极履行宪法和法律赋予的人事任免权，依法加大任免工作力度，不断完善任免工作程序，努力使那些德才兼备、群众公认、政绩突出的干部任用到领导岗位。但在任免工作中，也存在一些问题。

       （一）思想认识比较肤浅。主要表现在对党管干部和人大常委会任免两者之间认识上的差距。受传统观念的影响，个别领导对人大常委会行使人事任免权的意义认识较肤浅，认为只要党委定了盘子，人大常委会就应该贯彻党委意图，理所当然地通过，任前不够重视征求人大常委会组成人员的意见。个别的甚至认为不通过，就是与党委没有保持一致的看法，同时也出现了有时调整人大常委会任命的干部程序不够规范的问题。常常是干部调整后，才想到提请人大常委会“履行法律手续”。少数由人大常委会任命的干部在调整职务时，也有时没想到应先向人大常委会提出辞职报告，而是一走了之。这些都给人大常委会依法行使任免权带来了一些影响。

       （二）任前考察比较薄弱。对提请任命的国家机关工作人员进行任前考察，是任免工作中必不可少的环节。但是在实践中，涉及人事任免的大量工作主要是由党委组织部门完成，由他们对干部进行考察，而人大常委会组成人员无法了解情况，常常是到常委会举行会议前才将名单提交到人大常委会。人大常委会只是承担了被任命对象呈报后的具体会议程序性事务，对提请任命的国家机关工作人员的任前考察工作基本上是处于了解不够，也没时间了解的状态。因此，人大常委会组成人员对拟任干部知情不够、缺乏详细了解仍然是个普遍问题，特别是兼职委员，掌握拟任人员的情况就更少，也就更难投出“明白票”，往往只能是跟着感觉走。

       （三）任免程序不够规范。常见的现象是在人民代表大会即将召开之前先行安排任免部分政府领导人员，或是在常委会会议上经常进行政府副职领导人员的任免。究其原因，是法律规定比较原则，不便操作，担心在人民代表大会上由组织推荐的人选落选，不如放在人大常委会会议上表决通过更保险。这种做法与地方组织法的规定“在大会闭会期间，人大常委会可以决定政府副职领导人员的个别任免”是不相吻合的。

       （四）任后监督不够有力。由于党管干部，人大常委会存在着任命与管理相脱节、行使权力不到位的情况。从近几年的实践来看，人大常委会对干部的监督，多数只是停留在调研视察、工作评议、听取工作汇报上，内容单一、形式单调，对干部跟踪监督少、知情少、督促少。同时对受到各种处分的人大常委会任命干部，只要党委不提出免职、罢免或撤职，人大常委会通常不会主动提出。从目前各地做法看，一般都是违法违纪或离职了，人大常委会才会被动地使用免职、罢免或撤职等手段。人大常委会的任免权处于一种履行手续的被动地位。而法律赋予的询问、质询、组织特定问题调查、罢免等“硬性”监督形式，没有或者很少得到运用，使地方国家权力机关的任免监督在一定程度上或流于形式，或软弱无力，成为地方人大常委会行使职权中的薄弱环节。

       二、思路与对策

       地方人大常委会任免工作中存在诸如上述问题，最根本的是任免与知人、任免与知情、任免与监督之间存在脱节的现象，以至影响人大常委会权威，影响法律尊严，影响人民群众的根本利益。因此，做好人事任免工作，对于保证人大常委会人事任免工作的正常开展，使人大常委会人事任免权得到有效行使具有重要的作用。

       （一）正确处理好党管干部原则与人大常委会任免权之间的关系，把党的主张转化为国家的意志

       党管干部原则是我国干部管理的根本原则。党委向国家机关推荐领导干部，是党实现对国家事务的政治领导，维护和巩固执政党地位，加强国家政权建设的重要组织保证。人大常委会依法正确行使任免权、监督权，是把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来的集中体现。党委推荐干部和人大常委会依法任免干部的目的、原则和标准都是一致的，目的都是为了要真正把优秀的干部选任到领导岗位，促进任命干部廉洁从政、依法履职。因此，人大常委会依法行使任免权、监督权，既是实现党委意图的一种方式，也是避免用人失察、抑制腐败的一种有效手段，体现了人大常委会多把一道关、多一层保障的作用。在人大常委会行使任免权的过程中，党委推荐的干部人选通过不通过，都是正常的现象。党委要尊重和支持人大常委会依法行使任免权，这是加强党对人大常委会任免工作领导的一个重要方面。要进一步提高人大常委会主要领导在同级党委中的地位，避免任免工作中的不协调。对应递交人大及其常委会选举、任免的重要人事安排，党委有关领导要与人大常委会领导沟通，听取意见。在研究提请人大常委会任免的干部人选时，应事先征求人大常委会党组意见，以便使党委、人大常委会对任免的干部形成统一的看法。要推广党委组织部门与人大常委会相关工作机构联合考核干部的方式。组织人事部门对人大任命干部的考核，应同时通知人大机构并请人大常委会委派有关人员参加，考核结果应同时送人大机构。

       （二）完善任免工作中的各个环节，把任免工作逐步纳入规范化、法制化轨道

       我们认为，要做好对人大常委会任命干部的监督工作，首先要把好任命关，做好知人善任，把任免与监督有机统一起来。

       一是建立严格的任前审查制度。要避免地方人大常委会在任免工作中存在的单纯履行法定程序现象，使常委会组成人员在行使表决权之前对被任命人员有更立体的了解，体现知情原则，摆脱“橡皮手”现象，就必须建立严格的任前审查制度，在任前考察、法律考试等方面进行严格规范，从而树立人大常委会的权威性。

       1、任前考察。在现行“党委提名推荐、人大依法任免”的体制下，人大常委会对任命干部进行任前考察了解，是正确行使人事任免权的有效途径和方法，也是人大常委会任命干部必须加强的和至关重要的环节。在考察时，可以根据国家权力机关行使权力的原则和特点，区别于党委组织部门，采取适当的方式和措施，主要考察了解拟任干部是否有违法、失职行为，任职能否胜任。对有争议、有反映的拟任干部，可以组织人员进行重点调查了解的基础上，才决定是否任命，最后形成调查个案材料提交常委会会议，作为审议任命决策的参考依据，从而提高人大常委会任命工作的质量。

       2、法律考试。随着依法治国步伐的加快，人民群众对国家工作人员，尤其是各级领导干部依法办事的要求愈来愈强烈。干部法律水平的高低，法制意识的强弱，事关能否依法行政和公正司法问题。干部任前法律考试制度，应成为任前审查的一项重要内容，既可促进拟任干部养成学法风气，又可提高其人大意识，推进民主法制步伐。2013年7月，我区人大常委会通过了《关于对提请任命人员进行任前法律知识考试的办法》，对任前法律知识考试的人员范围、考试内容、考试组织及注意事项等作出具体规定，明确“考试合格者方可提请任命”。这一规定，既有利于了解拟任人员对法律知识的掌握、理解和运用情况，为区人大常委会审议人事任免事项提供依据，同时，也有利于促进国家机关工作人员增强法律意识、人大意识和依法履职的自觉性。至今年6月底，共有41名提请任命人员按照规定进行了任前法律知识考试，收到了很好的效果。同时，为了更好地推动任前法律知识考试工作规范有序开展，区人大常委会编印了任前法律知识考试法律汇编和考试大纲，建立了任前法律知识考试题库，统一委托华侨大学出题、评卷，保证考试的公平、公正。

       二是健全严格规范的任免程序。要避免地方人大常委会在审议时，出现“走过场”和表决的随意性，就必须健全规范的任免程序，在提请时间、拟任职发言、颁发任命书、向宪法宣誓等方面建立一套行之有效的制度，以增强人大常委会任免权的严肃性和法定性。

       1、提请时间。人代会上的选举，《选举法》、《地方组织法》对提请时间、酝酿时间规定很明确、具体，都能严格得到保证。而在人大常委会的人事任免上，则由各地自行制定，没有统一标准。但无论如何，在提请任免的干部时间上要保证，不能仓促上阵，一定要在任免前一定时期，将提请报告及任免理由报送人大常委会或发至常委会组成人员手中，使其有充足的时间让人大党组、主任会议和常委会委员审议。同时，要充分保障任免时间。如果对拟任免的某位人选或某些人选争议较大，没有充裕的时间进行进一步的沟通和了解，很容易在审议和表决时出现不尽人意的局面。

       2、拟任职发言。即拟任命干部在任职前向人大常委会所作的任职承诺。让拟任干部在审议任命之前制定施政计划，提出施政任务，确定施政目标，并向人大常委会组成人员作出任职后的承诺，既有利于拟任干部任职后的自我警醒和自我鞭策，也有利于人大常委会对自己任命的干部实施更具针对性和更富实效性的跟踪了解和检查监督。同时，也创造了人大常委会组成人员和拟任命人员面对面交流的机会，增加了审议表决时的感性认识，也增强了任命人员接受任命、做好工作的责任感和使命感。2000年7月，我区人大常委会制定的《区人大常委会人事任免工作办法》，将提请任命人员作拟任职发言的规定写进办法。至此，所有在常委会会议上拟任命的国家机关工作人员全部都作了拟任职发言。

       3、颁发任命书。从今年2月开始，区人大常委会改变以往一年召开一次会议，集中向被任命人员颁发任命书的做法，采取在每次人大常委会会议通过人事任命事项后，当场向被任命人员颁发任命书。每次由区人大常委会主任向被任命人员颁发任命书，全体常委会组成人员参加，气氛庄重、严肃，使被任命人员深切感受到所接受的任命书的分量和人民给予的重托。

       （三）建立多渠道的任后监督途经，把任免与监督有机结合起来

       人大监督是代表国家和人民进行的具有法律效力的监督，放弃监督或监督不力就是失职。对于任命的人员，不能“一任了之”，应该本着对党和人民高度负责的态度，积极履行法律赋予的职权，把人事监督贯穿于执法和司法的全过程，采取定期考核、离任审计等办法，督促被任命干部认真履职，做到权力延伸到哪里，监督就跟踪到哪里。

       1、任职承诺。任命人员上任后，是否恪守在人大常委会上的任职承诺，人大应该进行跟踪监督。建立被任命人员年终报告制度，抓好年度工作完成情况的监督。规定凡由人大常委会任命的国家机关工作人员，年终必须就本年度在学习宣传和贯彻落实党的基本路线、方针、政策和国家法律法规以及人大常委会决定决议等情况，向常委会作出认真详尽的书面报告，必要时，人大常委会可有选择性的进行质询，抓好重大事项和个案的监督。这样，可使人大常委会的人事监督不断得到延伸和扩展，避免监督中出现的盲点。

       2、离任审计。在经济责任全程审计的过程中，离任审计是一个重要的环节。可是，一直以来，都被有关部门所忽视。首先，严格的离任审计可以促进地方经济和廉政建设的健康发展，为加强干部监督管理发挥重要作用。其次，严格的离任审计可以让相关责任落到实处。离任审计的一个重要职能就是增强责任承担的透明度，为进一步客观、公正评价使用干部提供了重要依据，是符合当前的官员选拨和任免制度的。因为，至少它做到了相对的公平，不会冤枉一个好官，不会放过一个贪官，这也拓宽了干部监督的渠道。再次，严格的离任审计，还对被审计领导的个人行为起到了监督警示作用。离任审计可以说是给一些官员和领导的不法行为与不负责任的举措带来了“后顾之忧”，并且对他们在离任之前所怀有的“侥幸心理”也是一个强有力的约束。对离任官员的审计结论应当及时、真实地向人大及其常委会报告，同时作为干部连任或转正时提请审议任命的重要依据。

       3、监督合力。要创新监督方法，善于借助“外力”来加强对干部的任后监督，包括纪委、组织部、监察局、新闻媒体和群众的力量，形成监督合力。 坚持将领导干部的职务及职责分工，办事程序，本年度的大事、要事、实事向社会公布，实行业务政绩公开。充分发挥人大代表广泛联系人民群众优势和监督作用，采取批评、建议等方式，定期开展民主评议活动，加强民主监督。推行任命干部民意测评、工作绩效评估、定期约谈制等举措，重视群众的来信、来访、检举和控告，开辟“干部监督”专栏，开通电子信箱，积极探索人事监督工作的新途径。

 

       （四）重视加强人大常委会自身建设，不断提高任免与监督质量

       人大常委会任免权、监督权行使得好与坏，与常委会组成人员素质密切相关。只有与时俱进，不断加强人大常委会自身建设，培养一支政治强、业务精、纪律严、作风好的干部队伍，才能更好地履行法律赋予地方人大常委会的任免权和监督权，不断提高任免与监督的质量。

       1、思想教育。要加强对常委会组成人员的思想教育工作，深化对人大及其常委会性质、地位和作用的认识，进一步增强责任感与使命感，切实按照人民群众的意志行使职权。要特别克服认为人大工作没有多大作为和认为人大监督工作应以我为主两种倾向，摆正人大工作的位置。处理好与同级党委、政府、两院以及辖区内人大代表的关系。多深入基层、深入群众，听取和了解人民群众的呼声和愿望，投票表决时尽最大的努力代表、维护、发展人民群众的根本利益。

       2、法律学习。“依法监督、学法先行”，知法懂法于常委会组成人员的重要性不言而喻。要将常规性学法和有针对性学法相结合，常规性学法应贯穿于日常工作中，有利于提高组成人员的综合法律素质，而有针对性的学法，一般用于专项视察、审议之前，则有利于提高组成人员的监督审议质量，同时更有利于提高人大常委会的威信。

       3、制度建设。一是要加强对现有的涉及人大监督工作的法律法规的研究，并逐步地把这些规定引入人大的有关制度；二是要切实增强所制定工作制度的可操作性，以解决以往制定的工作制度存在抽象、与实际工作结合不紧、不够具体等现象；三是要进一步健全和完善监督工作机制，扎实抓好各项制度的落实，促进监督工作的规范化，有效规范领导干部的行为。