提高领导干部法治思维和法治方式能力的建议思考

泉州市委党校科社法学教研室课题组

 

       ［摘 要］在全面推进依法治国的背景下，法治思维和法治方式能力已成为新时期衡量领导干部领导水平和执政能力的重要标准。各级领导干部运用法治思维和法治方式能力如何，关乎深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的工作大局。本课题组采用问卷调查、实地调研、案例分析等研究方法，以泉州市委党校各主体班次学员为主要调查对象，从领导干部运用法治思维和法治方式能力的基本现状、存在问题和提高方式等方面做了调查分析，并对如何提高领导干部法治思维和法治方式能力提出几点建议思考。

       ［关键词］ 依法治国；领导干部；法治思维；法治方式；建议

       法治思维是指运用法律逻辑、法律精神、法律原则、法律规范进行决策和处理问题的思维方式；法治方式是指通过制定、适用法律法规进行决策和处理各种问题的工作方式。不论是法治思维还是法治方式，二者的基石都是“法治”。党的十八大报告强调指出“法治是治国理政的基本方式”，并要求“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。十八届四中全会进一步强调，要“提高党员干部法治思维和依法办事能力”。2015年2月2日，习近平总书记在省部级专题研讨班开班式上发表重要讲话时强调，各级领导干部在推进依法治国方面肩负着重要责任，全面依法治国必须抓住领导干部这个关键少数。因而，提高领导干部运用法治思维和法治方式的能力，是当前和今后法治建设过程中一项十分重大而紧迫的任务。

       一、提高领导干部法治思维和法治方式能力的现实意义

       （一）全面推进依法执政、依法行政的必然要求

       党的十八届四中全会把推进“依法治国”作为主题，详细描绘法治中国新蓝图，同时对党的各级领导干部提出了更高的要求。法治是治国理政的基本方式，党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者，是推进法治国家建设取得实效的根本保证。要保证依法治国方略的有效落实，首先必须做到依法执政、依法行政，也就是必须做到依法治权、依法治官，“把权力关进制度的笼子里”，使公权力受到法律的规范和制约，以确保公民权利得到充分的行使。这就必然要求各级领导干部要不断增强法律意识，提高法律素养，自觉运用法律手段解决各种矛盾和问题，切实提高运用法治思维和法治方式的能力，全面提升依法执政、依法行政的能力和水平。

       （二）深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的现实需要

       当前，全面建成小康社会进入决定性阶段，改革进入攻坚期和深水区。深化改革、推动发展的任务极其艰巨。而对于如何进一步深化改革，特别是涉及到重大领域及群众切身利益的改革事项，需要全社会凝聚共识、形成合力。十八届四中全会提出的全面推进依法治国为改革设计了法治的最优路径，法治思维和法治方式可谓是凝聚改革共识的根本。因此可以说，改革的成效如何，将更加直接地体现在各级领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展的能力上。在经济转轨、社会转型时期，利益调整引发的社会矛盾日益凸显，创新社会治理、维护社会稳定的任务更加艰巨。实现公平正义是创新社会治理、维护社会稳定的根本。要真正做到人民利益至上、维护群众合法权益，将利益诉求、纠纷解决纳入有序轨道，为改革发展营造和谐稳定的社会环境，法治具有无可替代的重要作用。运用法治思维和法治方式化解矛盾、维护稳定，是领导干部在加强和创新社会治理中必须具备的首要能力。因此，提高领导干部运用法治思维和法治方式能力，已成为新时期衡量领导干部领导水平和执政能力的重要标准，在我国经济社会转型时期过程中显得更加紧迫和必要。

       （三）巩固深化党的群众路线教育实践活动和开展“三严三实”专题教育实践活动的迫切要求

       当前，一些领导干部法治观念淡薄、法治能力不足，甚至少数领导干部习惯于依靠权力发号施令，甚至把个人权威凌驾于法律之上，有法不依、以言代法、以权压法、徇私枉法的现象时有发生，违法征地、违法拆迁、为维稳而抓人截访、非法拘禁等现象频繁出现，阻碍了群众正常的利益诉求，损害了群众的合法权益，引发大量的群体性事件，破坏了党群关系、干群关系，广大人民群众对此意见很大。在巩固深化党的群众路线教育实践活动和开展“三严三实”专题教育实践活动过程中，要求领导干部在各方面发挥模范带头作用，首要的是要带头厉行法治，树立法治权威、培育法治信仰、维护法治秩序，善于运用法治思维和法治方式，有效地协调各种利益关系、解决社会矛盾纠纷，营造良好的法治氛围，最大限度地赢得社会各阶层群众的拥护和支持，增进党同人民群众的感情，保持党同人民群众的紧密联系。

       二、当前领导干部法治思维和法治方式能力的现状分析

       为了较全面、客观地了解当前领导干部运用法治思维和法治方式能力的基本情况,课题组采取问卷调查、实地调研、案例分析等研究方法，以泉州市委党校处级班、中青班、科级班、乡镇领导班等主体班次学员为主要调查对象，初步分析研究了领导干部运用法治思维和法治方式能力的现状及存在的主要问题。

       （一）基本现状

       1、领导干部对法治思维和法治能力重要性的认同度较高

       关于“运用法治思维和法治方式能力对政府工作的影响”，83%被调查者认为会促进政府工作的办事效率，不认同者只有17%。关于地方规章制度与法律相违背时的选择，80%被调查者认为应适用法律；3%认为应适用地方规章制度；17%持观望态度。关于对“领导的说法就是最大的法”的看法，63%被调查者不认同这种看法；7%认同这种看法；30%持观望态度。关于“依法办事将不利于开展自身工作”时的选择，54%被调查者认为应坚持依法办事；13%认为应主动采取其他措施；33%持观望态度。

       2、多数领导干部在决策和处理问题时基本有运用法治思维和法治方式的能力

       70%被调查者认为领导干部基本有运用法治思维和法治方式的能力；24%认为领导干部没有运用法治思维和法治方式的能力；6%认为领导干部有很好的运用法治思维和法治方式的能力。

       3、教育培训、考核评价、强化问责有效地提高了领导干部的法治思维和法治方式能力

       关于“目前教育培训对提高领导干部法治思维能力的作用”，高达99%被调查者认为作用明显或有作用。关于“提高领导干部运用法治方式能力的最大突破口”，75%被调查者认为应把依法办事的能力与政绩考核和干部任用挂钩，并加强监督制约。关于“提高领导干部法治思维和法治方式能力的最重要方式”，76%被调查者认为是强化问责；19%认为是进行依法行政工作考核；5%认为是进行任职前法律考试或培训。

       （二）存在的主要问题

       1、法治思维和法治方式在一定程度上还不是领导干部内化的根本思维方式和工作方式

       调查中发现有将近1/4的领导干部运用法治思维和法治方式的能力明显不足，更谈不上将它作为解决问题的根本思维方式和工作方式。有70%的领导干部认为化解社会冲突的最佳方式是积极对话以促成调解（相对于依法处理而言），这都说明了目前法治思维和法治方式还只是一些领导干部的一个可选项而不是必选项。

       2、大多数领导干部运用法治思维和法治方式的水平有待进一步提高

       关于“泉州市领导干部运用法治思维和法治方式的水平”的调查，84%被调查者认为能力一般；12%认为能力很弱；只有4%认为能力很强。这说明目前大多数领导干部运用法治思维和法治方式的能力还不高。

       3、法治思维向法治方式的运用转化存在明显障碍

       实践证明，有法治思维并不必然有运用法治方式的能力。课题调查中涉及到“法律与地方规章制度相冲突时的选择”、“领导的说法与法律相冲突时的选择”、“自身工作与法律相冲突时的选择”，在领导干部法治思维能力不变的前提下，能够体现领导干部运用法治方式（依法办事）处理这三个问题的比例分别为80%、63%、54%，呈递减趋势；领导干部持观望态度的比例分别为17%、30%、33%，呈递增趋势。因此，因个人自身利益与依法办事之间的相关性不同，领导干部从法治思维向法治方式的运用转化明显受到不同程度的障碍。

       4、人治观念的消极影响还比较浓厚

       关于“从传统的非法治思维和方式向依法办事转变的最大困难和阻碍”的调查中，53%被调查者认为是体制机制不够完善；35%认为是根深蒂固的传统人治观念；12%认为是没有相应的监督制约机制。时至今日，仍然有较大比例的领导干部认为人治观念是依法行政的最大阻碍，认为泉州市整体行政工作仍有比较浓厚的人治观念。可见，人治观念对我市法治建设的消极影响还比较明显。

       5、领导干部运用法治思维和法治方式能力的激励、监督机制不够健全

       调查中，超过一半的领导干部认为我市法治建设的最大阻碍是体制机制不够完善；近一半的领导干部认为我市法治建设的最大突破口是激励机制的健全；四分之三强的领导干部认为我市法治建设的最主要方式是强化问责。这些都说明我市在法治建设进程中，对于领导干部运用法治思维和法治方式能力的激励、监督机制还不够健全。

       三、提高领导干部治思维和法治方式能力的对策思考

       针对目前大多数领导干部运用法治思维和法治方式能力的现状和存在的问题，课题组认为在当前全面推进依法治国的大背景下，首当其冲应大力提升领导干部运用法治思维和法治方式的能力水平，以使法治思维和法治方式成为各级领导干部决策和处理问题时的根本思维方式和工作方式。依此，课题组提出以下几点建议思考。

       （一）设置合理科学的培训课程，加强教育培训

       在提高领导干部运用法治思维和法治方式能力方面，教育培训虽然不能“大包干”，一劳永逸地解决问题，也可能不是治本的最佳良策；但是不可否认的是，教育培训在迅速、有效提升领导干部运用法治思维和法治方式能力方面能起到立竿见影的作用。因此，在各级各类干部培训教育中，要建立一个制度化、常态化的教育培训制度，不断提升领导干部的法治思维和法治方式能力。通过日常学习、中心组学习、专家讲学、法治讲座、专题交流等形式抓好领导干部经常性学习教育，将学习法律法规列入干部培训的必修课程，把学习和遵守法律法规制度情况作为党内组织生活的重要内容。定期举办领导干部依法执政、依法行政专题研讨班，定期组织领导干部参加专门法律知识轮训和新法律法规专题培训。在学习内容上，要科学设置法治教育培训课程，既要学习宪法、通用法律知识以及与履行职责相关的法律知识，又要重视法律原则、法治精神、法治经验与技巧等法治思维、法治方式能力方面的学习培养。

       （二）推广正反典型经验，引导领导干部运用法治思维和法治方式

       浓厚的人治观念之所以尚有生存土壤，是因为许多领导干部以人治观念决策和处理问题，比其以法治思维和法治方式决策和处理问题能够获得更多的收益或者说损失更小。因此，要祛除人治观念的魅影，全面推进法治建设，提高领导干部运用法治思维和法治方式的能力，就必须注重树立正反两方面典型，引导领导干部矫正工作思维和工作方式，以使领导干部敢于用、愿意用法治思维和法治方式。一是树立那些主动、自觉和善于运用法治思维和法治方式决策和处理问题的干部为正面典型，利用各种新闻媒体大力宣传并推广其经验，让领导干部认识到依法办事所能带来的正面效益；二是树立那些法治观念淡薄、有法不依、以言代法、以权压法、徇私枉法、滥用权力等干部为反面典型，让领导干部认识到以人治观念决策和处理问题不仅可能竹篮打水一场空，甚至可能面临身败名裂的损失，以此提高领导干部对法治思维和法治方式的认知和主人翁意识，根本上转变领导干部的思维方式和工作方式。

       （三）建立健全考核评价机制，激励领导干部依法履职

       只有能够直接且明显地影响到领导干部的政绩，领导干部才会积极地运用法治思维和法治方式，最终引导整个领导干部队伍矫正工作思维和工作方式，这是衡量依法履职考核评价机制是否健全的标准。目前，不少地方、不少部门已探索建立了与依法履职考核相关的机制。但是，还是有许多单位、部门没有明确的依法履职考核评价机制，即使有相应的依法履职考核评价机制，但还是会在不同程度上存在以下问题：考核评价机制在实践中不具有可操作性或流于形式、考核评价机制并没有与领导干部的升迁降职考核相挂钩、依法履职考核后没有问责或者问责程度较轻等等。这些问题没有解决好，不仅不能实现依法履职考核评价机制的激励作用，反而会让领导干部惯性停留在原有的人治思维方式和工作方式上。要把依法执政、依法行政、依法决策和处理问题作为硬性指标，纳入对领导干部的政绩考核内容，建立健全考核评价机制，逐步使法治思维成为领导干部主动自觉的思维方式；要通过表彰、晋职、晋级等激励机制，引导领导干部敢于用、愿意用法治思维和法治方式决策和处理问题，重视提拔使用法治思维意识强、善于用法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的领导干部。

       （四）改善外部法治环境，促进领导干部法治思维和法治方式能力的提升

       领导干部运用法治思维和法治方式能力的提高，除了主观因素外，还取决于外部制度环境的影响。外部法治环境改善了，必将影响和促进领导干部的法治思维和法治方式能力。改善外部法治环境，首先要加强法治政府建设，大力推进政府职能转变，深化行政审批制度改革，推进领导方式和管理方式民主化、科学化、规范化建设。第二要强化监督的作用，深入推进党务公开、政务公开，保障人民群众批评政府、监督政府权利的落实。第三要注重依法协调利益纠纷和化解社会矛盾，健全和完善调解、信访、行政裁决、行政复议、行政诉讼等各项相关制度，在法治轨道上推动各项工作，营造良好的外部法治环境，从而影响、促进领导干部法治思维和法治方式能力的提升。

       当前，我们党面对的改革发展稳定任务之重前所未有、矛盾风险挑战之多前所未有，依法治国在党和国家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大。各级领导干部应切实树立法治理念，培育法治素养，营造法治环境，努力提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。