试谈泉州法治建设的发展进程

王继超

 

       泉州是中国著名侨乡和历史文化名城，人文资源丰富，对外开放度高、民营企业众多、市场经济活跃。伴随改革开放发展，泉州的法治建设逐步受到重视，并不断向纵深迈进。

       大体上看，泉州的法治建设，经历了三个发展阶段。

从法律虚无到法治启蒙

       党的十一届三中全会后，党和国家的工作重心转移到经济建设上来，乘着改革开放的东风，泉州的乡镇企业、民营经济如雨后春笋遍地开花，市场经济的元素不断增多与活跃。市场与社会秩序的正常运转，需要依靠法律规范、调节与提供保障。在这种形势下，不少同志没有认识到市场经济就是法制经济，出现大量有法不依、违法不纠的现象。在思想认识上，对“是党大还是法大”，是经济重要还是法治重要，是冲破法律“禁区”还是严格依法办事，存在不符合法治的思维方式。认为法律不适应改革开放的新形势，打击经济犯罪会束缚改革开放的手脚，“经济要发展，纪律要松绑”，“解放思想就要突破法律的框框”。作重大决策不考虑是否符合法律规定，缺乏必要的征求民意与科学论证，搞经济建设要法律让路；征用土地先用后批、少批多占，为了搞工业小区，一个县（区）几个月就用地数千亩；上污染项目，先上后治，为企业掩饰违法行为；搞基本建设不考虑如何防止水土流失，一边治理一边流失，旧账未清，新账又欠；对外资企业违法劳动法、环保法、土地法、税收法规的行为，不敢纠正、不想纠正、不愿纠正；开展工作中滥发“红头文件”，时常互相打架，用违法的方法去推行政令，用专政的方法处理人民内部矛盾问题。这些违背法治的思维方式和工作方法，使泉州经济在高速发展的同时，也带来严重的后果，自然资源严重流失，自然环境严重污染，绿水青山严重破坏，影响了整个经济的可持续发展。

       1985年，中央提出在全民中开展普及法律常识教育。市委、市政府高度重视这项工作，在全市上下开展以宪法为核心的“十法一例”普及教育。领导干部带头学法，带头听讲座，带头参加考试，全市掀起一个学法、用法的热潮。在这个教育活动中，宪法的基本精神逐步深入人心，运用法律开展工作，运用法律维护权益，逐步形成风气。在这个时期，刑事法律得到较好地执行，民事经济法律开始引起重视，民告官的行政诉讼也有出现。上面提到的“有法不依，执法不严”的现象，逐步得到纠正。这是泉州法治建设的启蒙阶段，为开展依法治市准备了比较充分的经济、社会和法治条件。

从全民普法到依法治市

       进入九十年代，建立社会主义市场经济体制的目标得到确立，泉州的经济进入新一轮快速发展，民营企业大量涌现，诞生了一批有规模、有实力的集团公司，台港澳侨资大量进入本土，新的形势、新的需求、新的矛盾，急需法治的保驾护航和引领服务。1992年，市第七次党代会的工作报告，在全省地级市中，首先提出依法治市的口号。1993年市人大常委会作出依法治市的决议。1994年市人民政府制定依法治市的方案，市委召开依法治市的动员部署会议。自此以后，历经四个五年计划，依法治市日益深入人心，普法教育成了常态化的工作，依法治理不断创造新的经验，连续三个五年普法教育获全国先进城市称号。1990年代末，泉州市委、市政府认为，经过20年的改革开放，面对经济发展较快，特别是侨台投资优势的增长，需要有一个健全法制作保障的投资环境。为促进和加强本地区的法制和经济建设，保证改革开放的成果，泉州市向国务院提出申报，争取列入“较大的市”。

       经济社会的急速变化，使“法治”建设摆上各级党委政府的重要议事日程。但思想的嬗变却经历了艰苦复杂的认识探索过程。开始时，有些同志把加强法治建设同改革开放对立起来，认为在当前要求进一步解放思想的形势下，提出依法治市不适时，不利于扩大开放，深化改革；有的认为，在目前法制尚不完备，人们的法制观念还比较薄弱的情况下，提出依法治市为时过早；还有的认为，依法治市是领导机关、执法部门的事，存在“与己无关”的思想。在推进依法治市的过程中，我市不断提高对“一手抓经济，一手抓法制”方针的认识，围绕几对矛盾关系加强研究，致力解决现实问题，使依法治市逐步铺开、不断迈上新台阶。

       一、法制与政治。要纠正把法制与政治割裂开来的思想。首先，要防止受西化观点的影响，盲目崇拜西方的政治制度和司法制度，不加区别地提出要与国际接轨，照搬西方司法制度的一些做法，丢弃我国优良的司法传统。在法制与政治的关系上，还要处理好独立行使审判权、检察权与加强党的领导、接受人大监督的关系，既要防止片面的“独立”观点，也要纠正领导干部干预司法办案的现象。在每年的普法教育中，都突出宣传宪法的基本精神，宣传中国特色的社会主义道路，宣传我们国家的国体、政体，宣传国家的基本政治制度和基本经济制度，宣传我国的社会主义法律制度，树立宪法至上、依宪施政的观念。

       二、民主与法制。由于我们国家长期缺乏民主和法制的传统，民主意识不多，法制观念不强。在普法教育中，反复宣传十一届三中全会提出的“发展社会主义民主，健全社会主义法制”的基本方针。反复宣传民主与法制是相互依存、相互制约的关系。法制是民主的保障，没有法制的民主，将导致资产阶级自由化泛滥，社会陷入无政府状态，违法犯罪现象成灾；民主是法制的基础，没有民主的法制，是无源之水、无本之木，将使“左”的倾向风行，最后导致独裁与专制。要吸取改革开放前后在这方面的经验教训，反复宣传要建立健全社会主义民主体系，健全人民代表大会制度、社会主义民主协商制度、基层群众的自治制度。反复宣传建立健全社会主义的法制体系、法制实施制度和保障监督制度。只有民主与法制紧密结合，做到经常化、制度化，才能巩固稳定的社会政治环境，才能保证经济建设和改革开放的顺利进行。

       三、政策与法律。由于长期受重政策轻法律思维的影响，改革开放前期，有的同志认为，执行政策可以不管法律的规定。推行“解放思想”的方针，可以冲破法律“禁区”进行闯、冒、试；实行“以经济建设为中心”的路线，可以采取“土政策”，违法地推行工作；实施“从重从快”打击刑事犯罪的方针，可以违反法律规定的条件、程序等等。另一方面，随着改革开放的扩大，有的同志受西方司法理念的影响，丢弃一些实践证明是正确的政策、传统，没有很好理解“宽严相济”的政策和“专门机关工作与群众路线相结合”的方针。在开展依法治市过程中，各级党政机关、司法部门，逐步认识到政策与法律是一致的，政策必须在宪法法律规定的范围内起引领作用。

       四、人治与法治。改革开放以后，由于建国后一点不健全的法制遭到文革的彻底破坏，符合社会主义现代化建设需要的法律才开始制定，国家的治理方式，主要仍旧是受到建国后治理模式影响的人治。干部、群众对新形势下马克思主义的国家观、法律观、人权观、权力观和平等观，理解不深，对人民当家作主、为人民服务、走群众路线等传统观念丢失甚多。各级干部在工作中，严重存在着重人治、轻法治的现象。只会用人治的思维，不善用法治的方法，决策存在随意性，执法更是具有较大的随意性。上建设项目，常常出现领导拍脑袋决定的现象，规划想改就改，工程想变就变。办事不按规则程序，凭关系，讲人情，办案下指标，罚款订任务。在反腐倡廉上，存在“水清无鱼”、“法不责众”的思想，造成“老虎”难抓，“苍蝇”也不好拍，让其放任自流。在深入开展依法治市过程中，认真总结历史的经验，让各级领导干部逐步提高法治意识，重视用法治的方法开展工作。

       五、“治官”与“治民”。在普法教育、依法治市的过程中，有相当一段时间，存在“重治民”“轻治官”的现象，背离了普法教育的首要目标是“治官”，是使领导干部树立法治观念，提高法律意识。错误地认为普法教育的重点就是教育群众懂法守法。干部学法制度不健全、不严格、不规范，干部对法律、特别是与自己工作有密切关系的法律、法规，学习不多，理解不深，掌握不好，不能带头尊法、畏法、守法、用法、执法，严重地存在着有法不依、执法不严、违法不究、越权行政、非法行政、以言代法，以权压法、知法犯法、徇私枉法等现象。为了解决这个问题，在历年的普法教育中，都把领导干部列为重点，建立领导干部的学法制度，坚持和完善党委中心组集中学法、领导干部法制讲座、法律培训等制度建设，市政府建立聘请法律顾问制度，建立重大行政决策合法性论证制度，完善依法决策机制。人大对所任命的法官检察官实行任前考试制度，对任命人员实行述职评议制度，使重“治民”轻“治官”现象逐步得到扭转。

       六、义务与权利。重公民义务，轻公民权利，是长期存在的违反宪法、违反法律的问题。不重视公民的权利，不重视群众的诉求，只要群众尽义务，忽视群众应有的权利，比比皆是。突出表现在征地拆迁上，动员部署时雷厉风行，甚至不惜用违法违规的办法。赔偿回迁时一拖再拖，违背拆迁时的承诺。许多信访案件是由于行政机关不作为、乱作为，侵犯了公民的合法权益造成的。在普法教育中，反复向群众宣传公民依法享有的权利和义务，既要尽义务也要享有权利。各司法、执法部门逐步建立、健全告知制度、听证制度、公证制度、律师辩护代理制度、人民监督员制度，多方面、多层次保护公民享有的法律权利，引导公民遵守应尽的法律义务。

       七、实体与程序。重实体，轻程序，是我国司法工作和行政工作的历史积习。八十年代以来，虽然建立了三大诉讼制度，但司法工作中的“重实体、轻程序”，一直延续了很长时间。在行政工作方面，随着行政处罚法、行政复议法、行政许可法及其他行政法律法规的相继颁布，有法可依，有规可循，“重实体，轻程序”的现象逐步得到改变。但是，在不少干部中，没有认识到，程序正义也是公民的一种民主权利，有的甚至是体现人民当家作主的重要权利。把程序制度视为改革开放的障碍，重大决策不按程序进行，征地拆迁不依法依规，听证会议成为一种形式，连人大的重大事项决定制度也形同虚设。在纠正“轻程序”的过程中，又出现另一种倾向，没有把程序民主作为实现实体公平正义的一种手段，没有正确理解立法精神，形式、机械地理解法律条文，从不利于当事人的方面去执行。没有从方便群众、服务群众、急群众之所急的角度去执行规定，常常是“慢作为”，对诉讼时间、办事期限，认为只要不超过时限，就不违法不违规，就是成绩。

       八、改革与法治。改革开放要解放思想，解放思想能不能冲破法律“禁区”，一直是二十世纪八、九十年代遇到的一个问题。泉州在这方面既有创新，也有缺陷。以石狮的政治体制改革为例。1988年成立的石狮市，开放较早，民营经济发达。省、市委决定在这个地方进行政治体制改革试点，实行“小政府大社会”的体制，压缩机构，减少人员，不设人大、政协和监察纪检机关，政府只有14个部门，市长、副市长实行竞选的办法，由各界代表投票，泉州市委批准，泉州市长任命。这些做法曾带来一股清新的政风，引起国内外不少媒体的关注。但是，除了精减机构、公务员考试选拔外，其他一些改革，有的由于不符合宪法、法律的规定，有的不符合当时泉州政情社情，不具有可复制、可推广、可坚持的经验。除此一事之外，改革初期，普遍存在机关、事业单位违反法律、党纪、政纪随意搞创收，经商办企业，乱发奖金福利，这个风气以不同形式延续相当长的时间。泉州改革开放以来正反两方面的经验，给予人们一条重要的启示是，要做到“重大改革于法有据”。凡法律有规定，充分用好法律，让法律起引导、服务作用；凡法律没有规定，或者规定模糊的，就大胆闯、大胆试、大胆改革创新；凡法律规定不符合新形势的，通过各种渠道向有关部门提出修改建议。例如在农村进行了家庭联产承包责任制、土地确权、土地流转、土地入股等改革，在城镇发展公有经济、私营经济、个体经济、股份经济、混合经济等多种所有制形式，创造了名闻全国的“外向型经济为主、股份制经济为主、市场经济为主”的晋江模式，即是在法治下推行改革，在改革中完善法治，由此促进了泉州经济的长时间高速增长。

       九、纠“左”与防右。在长期的实践中，干部群众都存在怕右的思想。改革开放初期，干部怕犯右的错误的思想比较严重，认为不试没有风险，一试可能会犯错误。“右是立场问题，‘左’是方法问题”的影响难以消除。特别是在执法、司法工作方面，由于历史的、社会的原因，“左”的影响很深，危害很大，不能正确处理形势变化与依法办事的关系。在开展打击犯罪、整顿秩序的时候，喜欢采取运动式、突击式的方法，规定战役的起止时间，下达指标任务，集中人力物力，雷厉风行地进行清除、扣留、拘捕，容易出现不依法办事的现象。甚至连搞创建卫生城市、文明城市检查，也长时间做不到法治化、规范化、常态化。而打击、清理行动一结束，往往又烟消雾散，故态复萌，机械、形式地理解法律，甚至对新发生的违法犯罪现象也很少有人问津。工作忽冷忽热，忽“左”忽右，给社会稳定带来不良影响。

       十、经济与法治。重经济、轻法治，是多年存在的顽疾。进行经济建设的决策，遇到法律上的障碍时，往往绕开走，甚至把它当成需要解放的“禁区”加以破除。在城乡建设上，不考虑城市规划法、土地管理法的规定，不考虑带有法律性质的城市规划的要求，做了一些违反法律法规的错事，大拆大建，违反预算法搞赤字预算，大量举债搞建设，致使县乡财政不堪重负。在预算安排上顾此失彼，造成农业投入，连续十多年达不到农业法和中央政策的规定，增幅低于财政经常性收入的增幅。在工作的指导思想上，由于缺乏正确的政绩观，片面追求GDP，出现不少不学法、不遵法、不守法的现象。在统计数字上弄虚作假，在征收税费上盲目比拼，在安全生产上要求不严，在耕地保护上移花接木，在产品质量上假冒伪劣屡禁不绝，在环境保护上睁一眼闭一眼，在反腐倡廉上怕影响工作政绩，影响安定团结。泉州就是在加强法治建设的过程中，不断解决这些问题，不断促进经济的发展。

       泉州的各项事业是在不断认识和解决上述各对矛盾的过程中，不断发展、不断创新、不断前进的。但是，回顾走过的道路，由于我们对出现的问题，在思想认识上没有经常深入反思，在法治思维上，没有经常深刻总结，认为这些问题是暂时的、个别的、偶然的，是前进中不可避免的，是改革开放中必须付出的代价，因而影响前进的步伐，多走了一些不必要的弯路。而且，坦率地说，直到如今，不论从思想认识，还是具体工作上，也还没有完全解决好上述几对矛盾关系。这是我们必须认真总结的以往的经验，必须牢牢吸取的曾经的教训。

从依法治市到建设法治泉州

       党的十八届四中全会通过《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，市委十一届八次全会于2015年1月7日通过《关于全面推进法治泉州建设的实施意见》，标志着泉州的法治建设进入一个新的阶段。最近出台的法治泉州建设纲要，提出用六年时间，基本实现我市经济、政治、文化、社会和生态文明建设法治化。根据上述规定和三十年普法教育、依法治理的经验，今后应特别注意抓好三件事。

       一、宣传教育是前提。1985年开展普法教育，大概经历了三年时间，才为干部群众所接受。1992年提出依法治市，从提出到形成决议、制定方案，经过两年多，大约又用了两三年时间，才为多数领导干部所理解。这次提出建设法治泉州，从人大的大会报告、政府的工作报告到市委政法委在大讨论时的发言，也经历了三年的舆论准备。这是泉州法治建设的第三次飞跃，无论是重视程度，还是规模声势，都远远超过前两次飞跃。我们应该趁此有利形势，大张旗鼓地、灵活多样地、生动活泼地、因地制宜地、持续不断地宣传全面推进法治泉州建设的重大意义、指导思想、总体目标、基本原则、主要任务和具体要求，做到逢会必讲，遇事必说，使之深入人心。要实行谁主管谁普法、谁执法谁普法的普法责任制，做到人人学习法律，人人遵守法律，使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。要把普法教育与依法治理相结合，坚持源头治理、系统治理、综合治理，使依法治理落实到城乡各个部门、各个基层。要把依法治市与以德治市相结合，法治与德治并举，使法治与道德、纪律、民间习俗、乡规民约、社会自治规范以及诚信、正义等理念相互融合、相互促进。要把法治建设与文化建设相结合，使法治价值、法治精神、法治意识、法治理论、法治信仰、法治文化，融入社会主义的意识形态之中，成为文化的重要组成部分，推动和保障泉州社会主义文化事业的大发展、大提高。

       二、领导干部是关键。《人民日报》评论员文章提出：“各级领导干部的信念、决心、行动，既是价值风向标，更是关键推动力。”习总书记指出，领导干部要做尊法学法守法用法的模范，要带头尊崇法律、敬畏法律，带头了解法律、掌握法律，带头遵纪守法、捍卫法治，带头厉行法治、依法办事。我们要像建国元老董必武同志那样，真正懂法、爱法、护法。要深刻反思，勿忘历史、牢记教训。

       各级干部要认真学习中国特色社会主义法治理论，弄清中国特色社会主义法治道路，钻研中国特色社会主义法律体系，牢固树立中国特色社会主义法治的理论自信、道路自信和制度自信。坚决克服人治思维，解决法治意识淡薄，轻视法治，把法律当成束缚手脚的累赘，有法不依、执法不严甚至徇私枉法等问题。牢固树立宪法法律至上、法律面前人人平等、权由法定、权依法使等观念，心中高悬法律明镜，手中紧握法律戒尺，做到“有权不可任性”，坚决追责“为官不为，懒政怠政”的行为。这是全面推进法治泉州建设的关键。

       在这个关键中的关键，是建设法治党委。党委首先要守法，要依法执政，才能带动依法行政、公正司法和基层的法治建设。要带头制定建设法治党委的规划，以推动建设法治泉州的过程；要带头宣传发动，以推动全市学法用法制度化；要带头督促检查，以推动泉州各项事业法制化建设常态化。要用法治思维建设干部队伍、培养干部队伍、考核干部队伍、选拔干部队伍，依法任用干部，堵住跑官要官的不正之风，堵住贪污受贿的歪风邪气。在推进建设法治泉州过程中所涉及的思想观念、体制机制、领导方式和作风建设等方面，要有新的变化、新的举措、新的成效，学会用法治思维和法治方式，把法治党委、法治政府、法治社会一起推进，做好治市理政的各项工作。

       三、制度建设是基础。由于长期受重人治、轻程序思维的影响，在制度建设方面，无论是党内的、政权机关的或者是社会的，都存在很多问题。要建设法治泉州，就必须加强社会主义法治的制度体系建设，包括完备的地方法律体系，高效的法治实施体系，严密的法治监督体系，有力的法治保障体系，完善的党内法规体系，就必须重视各个领域、各个方面、各个层次的制度建设，才能把“权力关进制度的笼子里”，才能使制度不因领导人注意力的转移而改变。当前应建立、健全、完善下面一些制度：以人民当家作主为特征的人民代表大会制度，体现党的群众路线的社会主义协商民主制度，体现民族平等的民族区域自治制度，体现人民自治的基层群众自治制度，科学、民主、依法的决策制度，公开、透明、高效的审批制度，公开、公正、高效的办事制度，严格、规范、公正、文明的执法制度，公正、高效、权威的司法制度，涵盖司法、行政、社会的矛盾纠纷化解制度，完备的法律服务、法律援助制度，机关企事业单位聘请法律顾问制度，各个层次的人民监督员制度，严密高效的法治监督制度，公开、公平的选人用人和干部考核制度，干部任前的法律考试制度，坚强有力、永不停歇的反腐倡廉制度，党委在法治建设中总揽全局、协调各方的领导制度。

       建立健全上述各种制度，就是要依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力，使之做到制度化、规范化、程序化，促进实现社会公平正义这一崇高价值观，追求全心全意为人民服务的宗旨理念，在法治的基础上，从严治党、从严治政、从严管理社会，推动“四个全面”战略布局的顺利实施，尽早实现建设法治泉州的宏伟目标。

 

                                                                                                 （作者系泉州市第十一届人大常委会主任）