关于我区规范性文件备案审查的基本情况及几点认识

洛江区人大常委会

      对有关国家机关制定的规范性文件进行备案审查，是宪法、组织法赋予各级人大常委会的一项重要的监督职权，也是维护社会主义法制统一的一项重要制度，特别是监督法作了更为明确的规定。本文从我区人大常委会的一些实践，谈谈这项工作开展的情况及几点认识。

      一、我区人大常委会对规范性文件备案审查的一些基本做法   

      目前，我区人大常委会由内司委承担规范性文件的接收、登记、分送、存档等具体工作。为做好这项工作，内司委不仅对政府的规范性文件提出了备案审查的要求，而且也将区人大及其常委会作出的决定、决议纳入审查备案范围。在审查区政府制定的规范性文件方面，从程序上主要审查以下几个步骤：

      第一、要求区政府的起草机关必须提交起草规范性文件说明及制定规范性文件制定的依据，如有公开征求意见及举行听证方式的要提交相关材料送区政府法制办审查。对于报送到区人大的规范性文件，我们要求区政府法制办主要审查内容是：（1）制定的规范性文件为执行法律、法规、规章和国家政策，履行法定职责所必需；（2）有法律、法规、规章或者上级行政机关的明确授权；（3）内容符合法律、法规、规章和国家政策规定，不与上级现行的规范性文件相冲突；（4）不简单重复法律、法规、规章、国家政策的规定和上级行政机关的命令、决定制定；（5）选择的文种可根据规范性文件的具体内容、适用对象确定，不得称为法、条例、办法、实施细则、实施办法，法律法规另有规定的除外；（6）亟需制定实施而又不够成熟的规范性文件，可加“暂行”或“试行”，暂行或试行的期限为二年；（7）规范性文件的内容用条文表达，内容复杂的除外，不分章、节、条；（8）规范性文件的用语应当文字简明通俗、用词准确、条理清楚、结构严谨，符合国家行政机关公文的行文格式。规范性文件必须由区政府法制办出具法律审查意见书方可出台。同时，要求每份规范性文件都必须通过发文及在洛江公众信息网站向社会公布，公布之日起满30日后方可开始施行。最后，区政府制定的规范性文件，都必须按时向区人大常委会提交备案报告和规范性文本,并按照统一格式装订成册，一式十份，同时附送电子文本。

      第二、区人大审查的主要内容是：（1）超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务的；（2）同法律、法规及上级和本级人民代表大会及其常务委员会的有关决议、决定相抵触的；（3）其他不适当情形，应当予以改变或者撤销的；（4）违背法定程序的。对于区政府报送过来的规范性文件，我们进行接收、登记、分送和存档后，按照职责分工，由各工委具体承担相关规范性文件的初步审查工作，内容涉及两个或者两个以上工委的，同时分送，由相关工委同时进行审查，审查结束后提出审查报告和建议处理结果，并与区政府法制办及相关部门进行沟通，必要时提交主任会议作出决定或常委会全体组成人员进行审议决定。 

      二、从监督实践来看，目前还存在诸多问题

      总的看，我区的规范性文件备案审查工作起步较晚，而且由于这项工作仍属新启动、新开展的工作，在操作环节上，对一府两院还没有一个规范、具体的要求，在报备的程序、期限和要求上都不够规范，一个良好的、及时的、确保应备尽备的有效机制尚未形成。归纳起来，还存在以下几方面的问题：

      一是重程序、轻实查。行使规范性文件审查权，对负责审查人员的政策水平、法律水平、专业水平等都有很高的要求，就目前区一级人大常委会的工作机构设置和人员配备而言，难以高质量地完成好这项工作任务。因而开展这项工作仅停留在一般性的程序上，对审查工作做得不到位，单纯为备案而备案，而且有案不备的现象也仍有存在，主动出击乏力，备案审查信息化平台有待建立，备案审查工作程序有待完善规范。

      二是规范性文件质量本身有待提高。规范性文件存在逻辑结构混乱、用语不够规范等现象。造成的原因比较多。一是出台仓促，公文制作不够严谨；二是政府法制把关不到位，制定时不经过本单位法制部门的法律审核，或者仅仅是事后审核，流于形式，导致文件中存在明显的错误。举一例子：2008年泉洛政文[2008]84号《泉州市洛江区人民政府关于调整人防易地建设费收取方法的通知》。我们经审查后认为，存在两方面问题：一是调整收费依据是根据市人防办《关于落实泉州市行政征收人防易地建设费标准的通知》（泉政人防[2007]68号文），缺乏法律依据；二是收费标准和收费范围的文字表述不严密，不完整。常委会本着多沟通多协调的原则，与区政府及有关部门进行协商，最后确定：由于收费按照市里定的标准执行，且经洛江区政府常务会议研究决定，故区人大持保留意见，并建议其所规定的收费标准、收费范围由建设局在向物价主管部门申领人防易地建设费收取许可证时，另行表述清楚。

      三是仍存在个别未能按严格程序出台的规范性文件。区政府及相关部门有时出于工作需要，造成一些文件如按制定规范性文件的程序进行会来不及，于是出现急于发文、仓促出台的行为。另外，个别单位对规范性文件要进行法律审查等程序嫌繁琐，致使个别文件存在漏报、迟报或不报等现象。还有的单位在报送登记备案的形式上不符合要求，有的没登记、备案报告，有的登记、备案报告不符合要求等。

      四是人大审查程序不够规范。监督法规定的规范性文件备案审查机关是各级人大常委会，这是严格意义上的备案审查主体，但在实际工作中，大量的具体的工作是由常委会的工委承担。因此，对于备案审查发现的处理意见，本应由常委会主任会议决定或常委会组成人员审议决定，然而在实际工作中的主要运作模式还是由工委提出初步审查意见，直接与区政府法制办及相关部门沟通。

      三、加强规范性文件备案审查工作的几点认识

     （一）提高认识。首先，对规范性文件进行备案审查，是对权力进行制约的一种有效手段。地方组织法赋予了县以上地方人大常委会“撤销下一级人民代表大会及其常委务委员会不适当的决议”、“撤销本级人民政府的不适当的决定和命令”的职权，其立法宗旨就是要对国家机关的权力进行有效制约，促使国家机关在权力机关的监督下开展工作。其次，对规范性文件进行备案审查，是现代民主政治的必然要求。唯法是尊，法律至上，才能确保公民享有广泛的民主管理国家政治、经济、社会事务的权利。要做到这一点，就要求国家机关依法行政、司法机关公正司法，并从属于国家权力机关。这种权力机关对同级行政机关、司法机关和下一级权力机关的规范性文件审查的过程，是确保人民意志不被扭曲的手段，同时也只有通过监督与制约，才会使权力的行使不致偏离民主与科学的准则，才会产生民主与科学的社会行为规范。再次，对规范性文件进行备案审查，是促使国家机关依法办事，保障宪法和法律正确实施的需要。国家权力机关加强对规范性文件的审查，及时纠正或撤销与法律法规相抵触的规范性文件，就能有力地制止执法中的偏差现象，确保法律法规的正确实施，进而从根本上维护人民群众的利益。

      （二）开展工作培训。审查规范性文件是一项政策性、法律性、专业性、技术性都很强的工作，没有一个专门的审查机构、没有一批高素质的专业人员，很难承担起审查职责。随着人大监督工作的深入，加强对有关国家机关的规范性文件审查的任务将越来越重。对此，全市人大系统可以举办一次培训工作，相互交流学习，进一步做好规范性文件的备案审查工作。

      （三）加强业务学习。《福建省各级人民代表大会常务委员会实行规范性文件备案审查的规定》、《泉州市人大常委会关于实施〈福建省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定〉的意见》也已出台，建议我市各级人大系统及一府两院的相关工作人员要组织学习，提高业务能力。

      （四）建立健全备案审查工作责任制。要严格按规定开展备案审查工作，建立健全规范性文件备案登记制度、公布制度、统计制度和档案管理制度等，形成比较完备管理流程，提高备案管理水平。

      （五）建立健全规范性文件被动审查机制，扩大规范性文件审查的公共参与度。一是对于涉及面广、事关民生的规范性文件，建议通过公开征求意见、召开座谈会、论证会等形式听取意见，以扩大规范性文件审查的公众参与度，提高规范性文件审查水平，保证规范性文件的质量，维护法制的统一。二是对于公民、法人或者其他组织提出的审查建议，应当按法定程序处理，并书面向提出审查建议的单位和个人反馈处理结果。     

      （六）建议政府在出台涉及民生等影响面大的规范性文件时，应做好与人大的前期沟通工作。这样运作的好处是：便于人大及时了解情况，从人大的站位对规范性文件的可行性及操作性进行提前介入审查工作，避免规范性文件出台后在政策、法律层面存在大的疏忽。