强化执法检查力推依法治国

鲤城区人大常委会课题组

       党的十八届四中全会吹响了全面推进依法治国的集结号。从有法可依到良法善治、从加快推进依法行政到建设法治政府，执法检查作为国家权力机关实行法律监督的一种必要形式，是促进“一府两院”依法行政，公正司法，树立法律权威，推进依法治国的一把重要抓手，其功能在于保证宪法和法律法规在本行政区域内的贯彻实施，防止行政、司法机关有法不依、执法不严、违法不纠。作为地方人大常委会，面对新形势、新任务、新挑战，必须全面强化执法检查工作，切实做好推进依法治国的维护者、推动者。

       人大常委会开展执法检查始于20世纪80年代初，经过30多年的实践和探索，逐步走上了制度化、规范化的道路。所谓“世不患不法，而患无必行之法”，在我国法律体系不断健全和完善的时代背景下，海量的法律法规为执法检查工作提出了更高的要求，但就检查成效而言各地人大参差不齐，尚待进一步增强，本文将就如何推进执法检查实践创新，特别是增强执法检查实效，谈谈几点粗浅的思考和体会。

一、基本概况

       地方人大执法检查在实践中的基本程序和做法，基本上是依据《监督法》、《全国人大常委会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》和各省市所规定的法律法规确定的程序来开展的。主要有以下几个环节：1.制定计划；2. 组织检查组;3.深入实际开展检查;4.撰写执法检查报告;5.审议和落实。

       各地方人大执法检查工作在不断实践和探索的道路上，更有力度，有特色，有成效，体现在一是“切入点”富有针对性。紧紧围绕区域发展大局，服务中心，紧抓热点难点，注重人民群众关切，结合上级人大常委会检查计划，多重考虑慎重选择检查项目，并将其列入常委会年度工作计划。一改以往执法检查活动较为孤立，全局性不强，游离于党委、政府中心工作之外的单一局面，切实提高了监督效果和效率；二是“全过程”彰显科学性。完善执法检查工作机制，各地方人大在上位法规定的基础上，修改常委会议事规则、主任会议事规则，细化监督程序。同时，加强组织领导，吸收本级和上级人大代表、有关专家、聘任委员参加，并做好事前的动员和学法培训，切实提升队伍专业化水平，进一步推动执法检查规范化、制度化；三是“关键处”凸显权威性。增强人大意识，树好人大形象，由被动监督向主动监督转变，一些地方在肯定法律实施主管部门成绩的同时，敢于动真碰硬，直指关键环节和问题，促使尖锐矛盾在更高层面得到解决，有成效、有分量；四是 “回头看”深化实效性。常委会会议审议的执法检查报告应在规定期限内向常委会报告有关问题的处理情况。注重执法审议意见的跟踪监督，督促法律实施主管部门落实整改措施，切实实现监督全程化。

       成效显现的同时，不难看到一些地方人大执法检查工作中也存在诸多的不足，一是 “形式化”多，触灵魂少 。现今工作态势和谐有余，刚性不足，针对有法不依、执法不严、违法不纠权压法、以言代法等问题的处理显得捉襟见肘。执法检查演变为“工作检查”。实践中，许多地方人大常委会都沿袭以往一个检查组大呼隆，声势浩大，实为被动，检查点大多根据法律实施主管部门选定，热衷于看好的方面，深入查找问题，触及利益关系少，事前准备不足，没有深入思考研究，执法检查报告有时也大多“引用”法律实施主管部门的报告材料，工作有时流于形式，浮于表面；二是“一次性”多，抓长效少。执法检查的审议意见出台后，职能部门在三个月内反馈整改情况，对于一些需要解决的常年性、复杂性、综合性问题，跟踪调查、督办催办、与党委政府的协调沟通力度不够，不同程度存在着“查了就了”的现象，责任追究制度未形成；三是“单一化”多，创形式少。缺乏创新意识，遵循老套路、老做法，囿于形式，只停留于走访执法部门、听汇报、开讲座，不利于多方面广开渠道，了解真实情况。执法检查监督形式独立化，刚性监督手段未能灵活采用，大刀破斧，形成合力。四是“隐性化”多 ，透明度低。执法检查关注者一般是地方人大及法律实施主管部门，媒体报道、网上公告的事前征求意见、事后曝光少，群众及社会参与度不够，守法者的利益无法得到充分保障，执法检查的面也不法真正铺开。

二、思考探索

       立法是前提，执法是关键，执法检查的生命在于实效。笔者认为地方人大对执法检查工作应在自身建设、项目选定、方式方法、跟踪监督、履职公开等方面进行进一步改进、提升和探索，促进法律法规在本行政区域内的遵守和执行，提高对法律实施监督的整体效能，这也是推进依法治国的题中之义。

       （一）更新理念  转变作风 

       1.正确认识监督与支持的关系。法律监督作为支持推动“一府两院”执法工作的手段，地方人大常委会要转变观念，树立在服务中监督，在监督中支持的监督理念，将“支、帮、促”贯穿于监督的全过程，努力使监督的过程成为推动工作发展的过程，成为帮助解决问题的过程，成为促进提高的过程，深化、细化、落实，使执法检查监督长效、执法保障、维权护民、普法推动功能得以最大化。

       2.克服畏难情绪，树立人大意识。“监督难”是执法检查状况的重要表现，“纠正违法更难”是影响执法检查效果的关键所在。作为地方人大要强化担当意识，敢于监督，善于监督，督到要害处、关键处，以严肃的执法理念直面事实，语气尖锐不留情面，语气严厉却不伤感情，以法律法规为准绳，依法监督。执法主体要更新执法观念，打破领导层多年形成固有旧的心理思维定势，平衡某一具体事物在政策与法律之间的价值取向，自觉、主动接受监督，积极落实整改，加强与人大工作交流，在良性互动中不断形成、不断发力。

       （二）立足实际  科学选题  

       随着社会关系日益复杂化、矛盾加剧，用于规范国家和社会行为，维护政治、经济、生产生活秩序的法律法规越来越多，加之地方人大常委会人员编制有限，每个工委的人手少则1人，多则2至5人，大规模、大批量地开展执法检查可行性不高。科学、合理、慎重地选好题是确保检查效果的前提。

       1.上下联动，事前通气。兼顾上级人大常委会的工作安排，保持执法检查的一致性,确保在更大范围内全面地了解、掌握执法的真实情况，克服多、滥、重复等现象，减轻基层压力，集中力量，加大监督力度。年初在安排执法检查计划时，下级人大要主动向上级人大提供信息和要求，上级人大及时向下级人大通报情况，避免临时通知，临时布点，毫无准备的情况。如需上下联动，要达成共识，做出部署，拟定统一的执法检查方案，在工作中相互配合，切实增强执法检查效果。

       2.选择施行过一段时间的法律法规。刚实施的法律法规不管对政府还是社会来说，都需要一个学习、理解、适应的过程，尤其对执法中存在矛盾、难度、复杂程度较大的法律法规，适法的期限就更长了。必须要经过一段时间，法律实施主管部门适用法律法规、执法情况稳定、在政府及职能部门层面能解决的问题大多完成后再开展执法检查，不需要把“监督之手”伸得太长，不然就容易把自己推到风头浪尖上，面对众多的质疑和难题，易造成尴尬局面。

       3.选择关系大局、涉及民生为重点的法律法规。要紧密联系本区域实际，围绕党委工作的重点、政府工作的难点相辅相成，同时发力，提高政务效率，形成联动机制，有利于促进工作的开展和解决。同时要注重以群众关心的热点难点问题作为工作的出发点和落脚点，在每年年终谋划新一年工作时，通过人大网站、信函等方式向社会公众、人大代表公开征集下一年度监督议题，不断扩大公民有序政治参与的途径，充分发挥人大协商民主，凝聚民智民意，使检查效果的受益面更广。

       4.安排适量的项目。要每年单独集中组织一到三次执法检查，以往有的地方人大常委会一年都未开展一次执法检查，不利于本行政区域法律法规的贯彻落实，弱化了法律监督的作用，执法机关也会产生懈怠心理。执法检查次数过多也会造成各方状态疲软，忙于应付，降低了检查工作的质量，效果反而差强人意。因此，要做到少而精，集中力量、突出重点、有的放矢。

       （三）明确目的  突出重点  

       胡锦涛总书记曾说:“人大对行政机关、审判机关和检察机关进行监督，目的在于确保宪法和法律得到实施，确保公民、法人和其它组织的的合法权益得到尊重和维护，确保行政权、审判权和检察权得到正确行使”，三个确保凸显了执法检查的重要性和目的性，指明了方向。只有从根本出发，把握重点，才能在有限的时间里将执法检查成效最大化。

       1.事前准备要做全。选定检查项目后，既要把握“一府两院”及职能部门执法工作重点，又要注重平时的信息收集，通过受理信访、办理代表建议、批评和意见、听取社会反映等多种渠道，了解和掌握一些需改进司法、执法工作的信息，并进行分析、综合、归纳、筛选，为把有关的重要内容纳入执法检查议题做好充分的准备。

       2.检查内容要突出。围绕经济建设、民众关注和执法中的薄弱环节，对经济成份多样性，利益关系连带性强的内容全面考量，切实执法检查重点放在“执法行为是否规范、执法程序是否合法、执法责任制是否完善、内部监督制约机制是否落实”等方面内容。其中，检查执法责任制的落实情况，特别要强化执法责任，注重执法过错和错案责任的追究情况及赔偿情况，执法中的违法、渎职行为及查处情况。要注意防止利用执法检查来保护部门利益；检查内部监督机制运行情况要强调检查执法主管机关是否严格执法，执法过程发现问题，能够严肃追究和查处；要将执法主管机关的抽象执法行为纳入重点检查内容。政府的许多行政行为，通过具有根本性、普遍性的抽象性行为来确立的，检查制定的规范性文件是否具有合法性、合理性十分关键。

       3.完善常委会组成人员和代表学法制度。围绕检查工作所涉及的法律和业务，在常委会、主任会、执法检查前根据议题开展法律知识讲座，将法律法规贯穿于依法审议的各个环节，使审议工作有的放矢。

       4.实际事项和具有典型意义的具体案件要介入准。作为地方人大常委会，接近基层，对于一些实际问题和典型案例的解决群众“看得见，摸得着”，虽然人大不能直接解决具体问题，但能够通过检查，依法督办催办有关部门加紧处理，综合性问题进行沟通协调，但也要厘清检查界线，不可越俎代庖。

       （四）创新形式  深入调研

       要形成高质量、高效率的执法检查报告和审议意见，必须摒弃老套路，想做，敢做，扎实做，创新做。

       1.注重多种执法方式有效结合。在采取听取汇报、召开座谈会、抽样调查、实地走访、查阅档案卷宗、问卷调查等传统方式的基础上，多措并举，创新形式。既要看好的方面，也要看不足的地方；既要计划检查，也要抽样检查；既要听取执法情况汇报，也要深入基层群众，广泛征集社情民意，畅通民意反映渠道；既要集中检查，也要分散检查，即集中检查前，分成若干个工作组，按照检查的内容进行实地暗访，多角度、多方位了解和掌握实际情况，找准问题，对症下药，为形成执法检查报告和审议意见提供科学真实的参考依据。

       2.注重与其他监督方式有效结合。对于执法重点、难点问题，根据监督方式的刚性程度，使弱一级的监督结果成为强一级监督方式启动的动因，形成监督方式的联动。对于执法检查中发现的带有社会性、机制性以及需要解决的突出问题，可以采取询问、质询、特定问题调查、听取专项工作报告等方式，加强监督力度。2014年，全国人大常委会结合听取审议水污染防治法执法检查、职业教育法执法检查等报告开展专题询问，为地方人大加大执法检查力度指明了方向。

       （五）跟踪监督  落实整改

       督促整改措施的落实是执法检查工作的关键环节，也是评价和检验执法检查实效的重要标准。要注重做好执法检查报告和审议意见的督办催办、后续跟踪反馈工作。

       建立健全跟踪落实机制。实践中地方人大常委会针对上一年度执法检查落实情况的再审议较少，跟踪监督浮于面。如执法中存在的问题事关全局而长期得不到解决或执法主体怠于解决，要采取连续检查同回查相结合，坚持“咬定青山不放松”，对同一法律法规的实施情况进行多年或多次的跟踪检查。要适时将“一府两院”研究处理常委会审议意见情况听取审议专项报告。探索建立审议意见落实情况满意度测评机制，并与区直单位年度绩效考核挂钩，增强“一府两院”整改落实的主动性和自觉性，督促抓紧整改落实，力求取得实实在在地实效。

       地方人大只有动真格、敢担当、求实效，按照监督法的要求，持续监督，紧追不放，才能将各项法律法规在区域内落到实处。

       （六）公开透明  扩大参与

       执法检查公开化是践行民主法治的基础，是人民行使当家作主权力的有效形式。通过进一步提高人大监督工作的透明度，扩大群众参与及执法检查的社会影响，切实提高检查效率。

       1.建立公布工作机制。按照监督法的规定，年度执法检查计划、执法检查报告及审议意见（包括常委会组成人员在执法检查、审议专题工作报告中提出的重要意见和建议，有关问题的整改情况）、“一府两院”关于审议意见的研究处理情况报告，以适当的方式向代表通报并向社会公布，进一步发挥舆论监督和社会监督的作用。

       2.探索执法检查报告审议公开制度。在监督法所规定的监督公开的原则下，探索对审议过程进行适当地公开。比如，在探索对常委会审议执法检查报告进行网络视频直播的基础上，建立网上公民互动平台，网民就人大执法检查情况发表评论，提出对策建议。逐步完善公民、代表旁听执法检查审议制度，确保审议意见高质量，顺应民意，贴近民生，顺应民众期盼。

       3．加强宣传、引导力度。坚持法律监督和舆论监督紧密结合，形成执法检查的联动效应。完善向新闻媒体通报制度，宣传执法检查的目的、意义、内容、进展情况、效果和执法守法的先进典型。对一些严重违法违纪的事(案)件，要公开曝光和跟踪报道，从而增强执法检查的透明度，使执法检查收到良好的社会效果。

       （七）建言献策  完善立法

       执法检查是检验立法质量的有效途径，为修改完善现行法律法规提供了参考依据。《人大常委会监督法》第二十六条规定:“执法检查结束后，执法检查组应当及时提出执法检查报告”，执法检查报告除了对所检查的法律、法规实施情况进行评价，提出执法中存在的问题和改进执法工作的建议外，还应该包括“对有关法律、法规提出修改完善的建议”。对于有些没有立法权的地方人大常委会，显然弱化了这一职责，更多在于对执法情况的评价和规范。

       1.高度重视。法律执行不到位，原因错综复杂，有可能是立法者制定的法律与客观事实不符，与现实社会不相适应，需要通过执法检查，发现问题，修改和完善法律法规，提高立法质量，使其更具有可行性、可操作性，不断完善我国社会主义法律体系。没有立法权的地方人大常委会处在最基层，可以深入了解适法情况，要正确认识立法建议的重要性，因其能使法律法规更“接地气”。有学者做过统计，自1990年至2006年，全国人大常委会共对53部法律和决定开展了71次执法检查。尽管绝大多数执法检查报告都提出相关法律的修订建议，却只有19部法律在执法检查之后被修订。而在这19部法律中，实际上只有12部法律的修订受到了执法检查的影响。可见，相当一部分立法建议没有引起应有的重视，发挥作用。因此，上级地方人大常委会也要重视立法建议的收集、分析、采纳。

       2.做好上下衔接。上一级人大常委会在制定执法检查计划与立法计划时，要做好向下传达，地方人大常委会可以通过调研的方式密切配合。笔者建议地方人大机关的执法检查报告要层层抄送，直至省一级人大常委会，如福建省内只有省一级、厦门、福州市人大常委会有立法权，大部分地区人大常委会都没有此项职权，只有抄送到省一级，才能最终使立法机关全面掌握省内执法信息和立法建议，不至于关起门来自弹自唱，综合各方力量，完善法律法规，从而保障依法行政、公正司法、文明执法。

       3．提高执法检查和立法质量。优化人大常委会、专委会组成人员的结构，提高人大常委会专职委员比例，增加有法治实践经验的专职委员比例，进一步加强队伍建设。推进地方人大常委会和上级人大常委会的有序交流，共享信息、资源，共同提升，做好沟通衔接。