——泉州市人大常委会督促近海治污的实践与启示 一、泉州市人大常委会监督近海治污的简要回顾
2006年1月，市十三届人大七次会议作出《关于加快近海水域环境污染治理的决议》。要求市政府组织开展近海水域环保状况勘察调查，制定年度治理计划；加快环保基础设施建设，控制近海陆源污染物排放；加强环境监管，巩固治理成效；按照"谁污染谁治理"的原则，征收超标排污费，监督企业完善治污设施并保证正常运行，确保达标排放；落实县（市、区）长环保目标责任制和重点乡镇领导干部环保绩效考核制度，督促本地区污染源治理。从此，市人大常委会以督促该项议案决议的执行为抓手，连续5年不间断地关注抓好近海治污的监督工作，这是泉州市人大常委会履职史上时间最长、用力最足、影响最广的一个专项监督，它深刻灵活地运用《监督法》，极大地丰富了监督形式、深化了监督内容，从总体上进一步提升了市人大常委会的监督水平，取得了显著的成效。
市政府高度重视，把执行人代会议案决议作为"法定作业"，成立以市长为组长的整治工作领导小组，制定出台泉州市近海水域环境污染综合治理方案，提出5年治理目标并组织实施。市政府对人大常委会历次检查提出的建议和常委会会议组成人员的审议意见认真办理，每次都召开专题会议进行研究，并以文件形式把主任会议的建议或组成人员的审议意见分解落实到相关单位和相关责任人，提出整改时限要求。两任市长每年之初的第一次政府成员会议都亲自部署近海治污工作，并多次带队检查治理情况。
在市人大常委会的持续推动和市、县两级政府的努力下，2006年至2009年底全市累计投入近海治污资金42.12亿元，完成整治项目291个，今年至7月15日，共投入资金5.64亿元，完成年度投资计划54.4%，年度计划实施的76个项目中，有4个项目基本完成，61个项目基本按时序进度完成。在全省设区市中率先实现所有县（市、区）均建成一座以上的城市污水处理厂和垃圾无害化处理设施的目标。皮革、漂染、造纸、电镀和石材等工业污染得到有效治理，重点流域水环境明显改善，近岸海域功能区水质达标率逐年提高。2007年获评国家环保模范城市。
二、泉州市人大常委会督促近海治污的主要做法
一是突出重点。近海水域环境污染时间较长、历史欠账多，治理工作涉及面广、资金投入大。常委会善于抓重点，每年确定几件大事进行监督：如2006年督促解决城市污水和垃圾处理设施建设问题；2007年督促解决重污染企业和电镀、皮革等集控区配套建设污水处理设施、污水达标排放等问题；2008年重点解决污水处理厂配套管网建设滞后、全市重污染企业在线监测监控网络建设和城市内沟河整治问题；2009年督促完善污水管网建设和运行的管理机制，重点解决污水处理厂负荷率和进水COD浓度偏低问题，提升污水处理厂的减排效益。围绕上述大事进行检查，提出整改意见，对整改情况进行跟踪检查，取得了突破性进展。
二是持续监督。对加快近海水域环境污染治理议案决议的执行情况，5年来监督常委会坚持做到：每年开展两次检查、一次视察，召开两次主任会议、一次常委会会议，听取和审议市政府有关专项工作报告。共组织开展视察检查16次，明察暗访2次，听取和审议市政府专项工作报告4次，4次提出审议意见。
三是明查暗访。常委会注重将明查与暗访结合，增强监督工作的针对性和实效性。检查时既安排检查组分赴各地，通过听取汇报、实地察看、召开座谈会、查阅资料等方式了解近海治污的总体情况，又成立暗访组，由常委会领导带队对企业排污和整治情况进行暗访。如2008年，由常委会主要领导、分管领导率有关专家、专业技术人员及部分人大代表，按照暗访时间、暗访县市区、暗访单位、暗访内容"四不预先通知"的原则，自带干粮，摸黑行动，先后组织3次，利用10多天的时间，对全市10个污染集控区、23家重污染工业企业的污染减排以及5个污水处理厂、垃圾填埋场等的运行情况进行暗访，发现了平时公开检查难以了解到的许多情况，如：有些企业和污染集控区存在污水处理设施闲置和偷排漏排等问题。暗访情况报告引起了市委、市政府的高度重视，时任市委书记郑道溪作出批示；朱明市长亲自带队检查，提出整改要求，市政府办发出《关于抓紧市级重点污染企业存在环境问题整改工作通知》，400家违法排污企业被拉闸停电，东海电镀集控区整体关闭，34家电镀、制革企业被取缔，12家有重大环境违法行为的企业在媒体上公开检讨，环境违法行为得到有力遏制，当年群众投诉的环境案件同比下降31%。
四是力促整改。常委会注重审议意见的办理落实，坚持跟踪监督，确保整改工作取得成效。每次检查议案决议执行情况时，都把市政府研究办理主任会议建议或常委会组成人员的审议意见列入检查内容，根据研究处理情况的报告和有关跟踪检查的情况，再次进行审议，对落实整改不到位的重新提出审议意见，直至办理落实。例如，2007年全市各县（市、区）的污水处理厂基本建成并投入使用，但大部分污水处理厂负荷率明显偏低，有的甚至没有污水可以处理，常委会提出了加快污水处理厂配套管网建设的审议意见。此后常委会先后十多次对管网建设情况进行跟踪检查，主任会议8次提出加快管网建设进度的建议，常委会会议两次提出审议意见，圆圆主任牵头开展专题调研，向市委、市政府提交了《关于污水处理厂配套管网建设存在的突出问题及有关建议》的呈阅件。通过连续3年持续不断的跟踪督办，污水处理厂配套管网建设滞后和运行管理机制不统一的问题基本得到解决。至去年底，全市污水管网总长度达1234.3公里，污水处理厂日均实际处理污水量达到43.8万吨，总负荷率达70%。今年6月，市人大常委会对重点流域禁养区进行检查，指出南安市两家养殖场存在环境污染问题，市政府责成市农业局、市环保局组织督查组，责令其限期整改并进行立案查处，对禁养区内8家养殖场全部关闭。
三、泉州市人大常委会督促近海治污的主要经验和体会
一要坚持党的领导，把好监督工作的方向。坚持党的领导，既是人大监督工作必须始终坚持的最重大的政治原则，也是做好人大监督工作最根本的政治保证。只有坚持党的领导，才能保证人大监督工作的正确方向。在督促近海治污议案决议执行工作上，常委会坚持在党的领导下依法履行监督职责。2005年底，按照市委提出的建设环境友好型社会的要求，针对泉州湾近海水域污染日趋严重、部分群众生产生活环境恶化的严峻状况，常委会对我市近海污染情况进行调研并形成报告及时向市委反映情况，在取得市委支持的情况下，将加快近海水域环境污染治理事项作为一号议案提交市十三届人大七次会议审议并作出决议。在持续跟踪监督过程中，常委会坚持重大事项向党委汇报制度，每次组织重大检查、视察活动前，主动向党委报告，特别是三次明查暗访活动都是在市委的支持下开展；在视察检查中发现的突出问题以及提出的建议意见都以呈阅件的形式向市委报告，主动争取市委的支持，并按照市委的指示和要求开展工作，确保近海治污工作始终沿着正确的政治方向不断推进。
二要严格依法进行监督,正确处理与被监督者的关系。依法按程序办事，遵循民主集中制原则，集体行使职权、集体决定问题，这是人大行使监督职权的工作原则。几年来，我们在督促近海整治时，都严格依法按程序来进行。每次检查、视察前，都精心制订方案，经主任会议集体讨论通过；在听取和审议政府关于近海整治专项工作报告前，都按照监督法规定组织常委会组成人员和本级人大代表进行视察或开展专题调研，并安排参加视察或专题调研的代表列席常委会会议，听取专项工作报告，提出意见；在表决常委会审议意见时，坚持集体行使职权，无论是主任、副主任、秘书长，还是委员，都是一人一票，按多数人的意见作出决定。比如在2008年的检查中，部分委员和代表发现城市污水处理中的配套管网建设严重滞后、污水处理厂负荷率和进水COD浓度偏低等问题，提出2009年应该把推动配套管网建设作为重点，切实提升污水处理厂减排效益。该建议被吸纳到常委会审议意见中，经常委会组成人员表决通过后，交由市政府办理。实践证明，地方人大及其常委会只有依法按程序行使监督职权，监督水平才能不断提升，监督实效才能不断增强。
正确处理监督与支持的关系，尽心尽职支持被监督者解决工作中存在的困难和问题，这是地方人大及其常委会开展监督工作必须把握的一个关键。几年来，我们在督促近海整治中，尽量做到监督与支持的有机统一、有效结合。比如在针对市、县两级环保部门多年反映的环保执法力量不足问题，常委会多次在市委常委会会议、省人代会期间、省主要领导到泉州调研时予以反映，引起省、市两级主要领导的重视，促使市、县两级环保执法力量不足问题得到妥善解决。利用人大常委会与市政府联席会议制度，密切双方的联系，沟通督办近海治污的重要工作情况，加强互相间的协调和配合。
三要创造性地开展监督工作，调动代表与人民群众参与的积极性。
监督工作要取得新进展，必须创新形式、增强活力，才能常做常新、取得预期效果。这几年来，我们在推进近海整治时，坚持抓好"三个结合"：一是坚持人大监督与舆论监督结合。常委会开展近海治污的检查视察情况、年度计划任务未如期完成的近海治污项目等，均通过泉州晚报、泉州电视台、海峡都市报等媒体进行公布，促使政府和有关部门给予重视、加强整改。二是坚持明查与暗访结合。常委会既安排检查组分赴各地，通过听取汇报、实地察看、召开座谈会、查阅资料等方式了解近海治污的总体情况，又成立暗访组，对全市污染集控区、重污染企业以及污水处理厂和垃圾填埋场等进行暗访，促使有关部门开展专项整治行动，有力地遏制环境违法行为。三是坚持初次监督与跟踪监督结合。注重巩固和扩大初次检查的成效，多次对南安、丰泽等地电镀集控区和北峰污水处理厂、泉港南部截污主干管工程等项目进行反复检查，促使南安水头电镀集控区加快建设步伐，东海电镀集控区整体关闭，北峰污水处理厂和泉港南部截污主干管工程等项目建设加快进度。同时，还把综合监督与专项监督、听取专项工作报告与开展执法检查、推动自行整改与依法纠正结合起来，努力使监督工作更有力度和深度。
充分发挥人大代表的作用，密切同人民群众的联系，是行使好人大监督权的重要一环。人大代表是人民代表大会的主体，是权力机关的组成人员，代表作用发挥得如何，直接关系到人大及其常委会职权能否有效行使。这几年来，我们在督促近海治污的过程中，始终把密切联系代表、发挥代表作用，作为人大监督工作的基础工程来抓。每一次开展近海治污检查、视察时，都邀请8-12名代表参加；对代表提出关于推动近海治污的意见、建议，都专门整理吸纳到有关视察报告或审议意见中。重视人民群众对近海治污的参与，连续四年在人代会召开之前征集群众对经济社会发展特别是环境保护、近海治理等的意见，共征集到群众对近海整治的意见130多条；两次安排公民旁听常委会审议近海治理工作情况，并召开座谈会及时听取旁听公民对近海整治的意见；每一次检查、视察，都召开座谈会，认真听取群众的意见。实践证明，人大监督工作只有紧紧依靠人大代表，保持同人民群众的密切联系，才能使人大监督工作建立在坚实的基础上，才能使人大监督工作保持旺盛的生命力。
四、若干启示
关注群众环保诉求、维护群众利益应当作为监督工作的着力点。当前，我国正处于工业化、城市化加速发展阶段和社会处于转型期，传统的增长方式已难以为继，以牺牲生态环境为代价换取经济发展，严重损害了人民群众的利益，已经成为社会的一大热点问题，是造成群体性事件的主要导火索。市人大常委会多年监促近海治污，选题准、抓得早、成效实，得到了广大人民群众真心实意的拥护，为创建宜居宜业城市，确保可持续发展赢得了主动，客观上也减轻了群体性事件发生的风险。在新的发展阶段，环保工作既是重大的民心工程，也是重大的维稳工程，从服务海西建设大局，维护社会稳定的战略高度出发，人大常委会无疑应当继续把关注群众的环保诉求、维护群众切身利益作为开展监督工作的着力点。
从体制内加强监督有利于维护稳定、构建和谐。许多研究表明，我国正处于社会矛盾的凸显期和高发期，而大量社会矛盾的发生是与地方政府的"不许为"或"乱作为"相关联的。因而广大人民群众迫切希望人民代表大会及其常委会"该出手时就出手"，依法履行职权，加强对政府的监督，及时纠正某些违法行为，维护社会公平正义。这种体制内寻求解决问题的途径既合理合法，又可降低很多社会成本。如果这个愿意得不到满足，人民群众就会对党和政府失去信心，转而转向依靠群体性事件施加压力，酿成事态的扩大，矛盾的激化，非常不利于社会的安定稳定。市人大常委会通过几年的近海治污，更加深刻地认识到，维护人民群众的利益，是人大的天职。人大的监督权是宪法和法律赋予的重要权力，必须倍加珍惜、理直气壮地使用。为此，要始终坚持：增强使命感。树立"不敢监督就是缺位，监督不力就是失职"的监督理念，在涉及近海水域环境污染治理的监督问题上，始终坚持不怕得罪人、敢于触及要害问题的心态。要敢讲真话。坚持实事求是，对监督和制约近海治污的突出问题和矛盾敢于指出，督促改进，敢为群众鼓与呼。要敢于碰硬。无论是平时的检查，还是年终的视察，对发现的问题都紧抓不放，对"老大难"问题要敢动真格、持续监督，力促问题真正得到解决。
增进监督实效重在创新，贵在坚持。创新监督方式是增强监督实效的一个途径，形式与内容是辩证关系，形式的创新、变化，能够丰富、深化内容。市人大常委会在监督政府近海水域环境污染治理过程中，不满足于常用的工作形式，而是积极探索创新。例如，坚持"三个结合"：人大监督与舆论监督相结合、明查与暗访相结合、初次监督与跟踪监督相结合。经验表明，监督方式的创新，使监督力度更足，更有针对性。坚持是一种工作标准，是一种工作责任，更是体现工作绩效的必由之路。在监督市政府近海水域环境污染治理问题上，市人大常委会十分重视工作的持续性，五年开展监督行动16次，对每一次检查视察形成的报告和审议意见，不满足于只发文件算数，而对各级政府的整改情况进行跟踪问效，一抓到底。正因为执著地坚持，才取得了显著的成效。
实践表明，人大及其常委会的监督作用发挥得越充分，就越能对政府兴利除弊做好工作提供有力支持，就越有利于维护社会的稳定。以上的三条启示，在今后的履职行动中仍要一以贯之。 |