一、我区规范性文件备案审查工作现状
《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》）于2007年1月1日起施行。在此之前，我区对于规范性文件备案审查这一项工作，处于空白状态。虽然省人大常委会制定的《福建省权力机关、行政机关规范性文件管理办法》，规定人民代表大会及其常务委员会、人民政府及所属部门制定的规范性文件必须备案，但我区原法制工作机构人员偏少，政府在这一项工作上也不强调，致使规范性文件的备案审查工作没有落实。
《监督法》实施后，我区规范性文件备案审查工作还处于起步阶段：
一是积极派员参加有关的学习培训，逐步理解和掌握《监督法》和《福建省实施监督法办法》（以下简称《实施办法》），以及《福建省各级人大常委会规范性文件备案审查规定》（以下简称《备案审查规定》）的立法原意、操作程序等规定。充分认识规范性文件备案审查是维护社会主义法制统一的重要手段；是维护最广大人民群众根本利益的有效机制；是宪法和法律赋予人大常委会的职责，是人民代表大会制度的人民性的重要体现。从而提高对开展这一项工作重要性的认识和执行的自觉性。
二是在《备案审查规定》出台之后，区人大内司委及时与政府法制机构联系，由政府办发出通知，要求各部门认真组织学习，全面掌握规定的内容。为确保规范性文件合法有效和及时报备，强调抓好四项工作：1、完善规范性文件的制定程序；2、落实规范性文件公布之前的合法性审查制度；3、落实规范性文件公布制度；4、落实规范性文件备案制度，要求有关单位以区政府或政府办名义下发的规范性文件必须及时向政府法制办报送，然后由法制办于每月底集中向市政府和区人大常委会报备。
三是在政府绩效考评中，把规范性文件的合法率和报备率列入采集指标。对迟报、漏报，以及
经审查不合法的予以扣分，对各级各部门重视规范性文件的备案工作起了很大作用。
四是区人大常委会规范性文件备案审查工作，还停留在对政府报备文件的接收、登记、分送等日常事务工作，未对报备文件进行实质性审查。由于市辖区一级人大常委会不可能设置备案审查机构，以及现有工作机构人员偏少，也不可能设专人负责这项工作。因此暂时由内司委承担备案的日常工作。今年收到区政府报备文件14件，其中涉及财经委7件、内司委4件、环城委3件。
依照监督法，区人大常委会制定的规范性文件应向上级人大常委会报备审查。根据规范性文件的实质要件，至今未有该报备的文件。
二、对备案审查工作几个问题的看法
（一）备案审查的对象
备案审查的对象也就是规范性文件的范围。监督法没有直接对规范性文件下定义，只是规定县级以上地方各级人大常委会有权审查、撤销下一级人大及其常委会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令。广义地讲，规范性文件是法律文件的一种，是国家机关在职权范围内制定的要求人们普遍遵守的行为规则的文件。狭义地讲，作为市辖区需要备案审查的规范性文件，应当是国家机关制定的涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力的规范性文件。具体有三种：
1、区人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定；
2、区人民政府发布的决定、命令；
3、经区人民政府批准以政府组成部门、办事机构、直属机构名义发布的文件。
对于备案审查的规范性文件是否属于"决议"、"决定"、"命令"，不能只看题目，因为文件发布的形式是多种多样的，实际工作中遇到的多数是通知、意见之类。重要的是要根据文件内容来确定，上面列的三种文件，只要符合规范性文件的实质要件，不管叫什么名称，都应当列入备案范围。
实践中，制定机关内部制度、工作程序、人事任免、奖惩决定以及对具体事项作出的批复意见、具体工作安排、行政处理决定及其他不具有普遍约束力的文件，不纳入备案审查范围。如区政府报备的《关于加强基层应急管理工作的实施意见》，是政府对基层部门提出工作要求，可不报备。再如《关于做好春运期间滞留旅客疏运工作的紧急通知》，是政府对具体工作的安排，也不必报备。
（二）规范性文件的备案
备案的本意即备查。规范性文件制定机关发布之后，按照规定报送备案，以便接受备案的机关依法开展审查工作。按照《备案审查规定》，市辖区一级备案有两项工作：一是报送备案，即区人大常委会将发布的规范性文件报送给市人大常委会备案。二是接受备案，即区人大常委会接受区政府报备的规范性文件。
实践当中经常遇到的一个问题，就是政府报备的文件，有的不属于规范性文件备案范围，因为政府法制部门怕漏报，被扣分。出现这种情况，各地有三种不同处理方法：一是予以退回；二是不予登记；三是不予审查。第一种方法比较不妥，会出现矛盾。政府在向人大常委会报备的同时，也向上级政府报备，有可能出现认定的不一致，而且人大常委会不宜随意退回。有的设区市政府采用第二种方法，这是因为备案审查机关要定期公布合法的规范性文件目录，为了减少不属备案的文件出现在公布目录中，经过形式审查后不予登记。第三种方法比较适宜人大常委会操作，对于政府报备的文件都予以登记，如不属备案范围的则不予审查。
（三）规范性文件的审查
规范性文件审查的主体。规范性文件的审查不可能一一拿到常委会上审查，大量具体审查工作是由有关的常委会工作机构来承担，行使审查权。根据《备案审查规定》，区人大常委会工作机构，在常委会的领导下，按照职责分工，具体承担相关规范性文件的审查工作。也就是说，要改变一些同志在认识上的偏差，审查工作不应只是法制委或内司委的事，各个工委都是审查的主体，都应承担相应的职责。
规范性文件审查的方式。根据《备案审查规定》，实行主动审查和被动审查相结合的方式。主动审查指人大常委会接受备案后，直接由负责审查的工作机构主动启动审查程序。被动审查指由国家机关、公民、法人或者其他组织向人大常委会提出对规范性文件的审查要求和审查建议，以此来启动审查程序。实践中，我们应当以被动审查为主，主动审查为辅。各类规范性文件较多，接受备案的机关一一审查难以胜任，也难以发现实质问题，可以有重点的开展主动审查。而对有关机关、公民或组织提出审查建议的，都应当认真对待，慎重研究，妥善处理。
规范性文件审查的标准。《监督法》对于规范性文件中哪些属于"不适当"的情形，作出了实体性的规定，并规定对这些不适当的文件或者文件中的不适当内容，有关人大常委会可以予以撤销。对规范性文件重点审查是否存在下列三种情形：
1、超越法律规定的立法权限或者法定职权，没有法律根据，非经法定程序，设定限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，包括广泛政治权利、财产权利、人身权利、劳动权利、受教育权利等；违反法律法规的规定，随意给公民、法人和其他组织设定义务、增加负担。
2、规范性文件与上位法的规定相抵触的；或者表面上虽然不与上位法的规定相反，但旨在抵消上位法的规定的；或者上位法没有明确规定，但规范性文件与法律、法规的立法目的、指导思想和基本原则相悖的；或者规范性文件超出上位法规定的处罚种类和幅度。
3、规范性文件有其他不适当的情形，而除上述越权和违法外，明显不恰当、不合理、不公平，有损人民利益和国家机关行使权力的宗旨。主要表现在行为规范的标准或措施明显脱离实际的；要求履行的义务与所承担的权利明显不平衡的；规定的国家机关权力与其所承担的责任明显不平衡的；规定的处罚与该行为所承担的责任明显不平衡的。
三、下一步开展备案审查工作思路
一是深入学习贯彻《监督法》。对规范性文件进行备案审查，是宪法赋予人大常委会的一项重要监督职权，是人大常委会开展法律监督的基本形式，要进一步提高对这项工作的重要性和必要性的认识。《监督法》关于对规范性文件的备案审查制度，正是依据宪法和有关法律的规定，使这项监督工作形成法律化、制度化、程序化，是我们开展备案审查工作的法律依据。省人大常委会根据监督法的授权和要求，制定了全省性的规范性文件备案审查规定，有利于地方各级人大常委会健全备案审查监督机制，促进备案审查工作更好地开展。为此要认真学习领会监督法的精神实质，掌握《备案审查规定》的操作程序和要求，为搞好备案审查工作打下良好基础。
二是设立规范性文件备案管理员。作为市辖区人大常委会不可能也没有必要设立备案审查机构和专职人员。可考虑在人大办公室内设兼职的备案管理员，负责规范性文件以及提出审查要求、审查建议的接收、登记、分送、存档等日常事务工作。因县区人大常委会机关办事人员集中在办公室，各工委只配正副主任，有的只有一个人在工作，主要负责规范性文件的审查工作。在办公室设立备案管理员，有利对外接收文件，向上级人大常委会报备本机关规范性文件和相关资料的归档工作。
三是积极稳妥地推进审查工作。规范性文件的审查工作涉及面广，是一项政治性、政策性、法律性和群众性都很强的工作，所以我们既要按规定积极实施，又要认真对待，稳妥处理。常委会各工委是规范性文件审查的主体，要在常委会领导下，按照职责分工，具体承担分送的相关规范性文件的审查工作。在审查时，可以同有关规范性文件的制定机关进行沟通和协商，提出意见，如制定机关接受意见，对有关规范性文件予以修改或废止，则审查可告停止。审查中对有些属于有争议、一时拿不准的问题，要与上级人大常委会工作机构及时沟通，把问题搞准。
四是集体行使职权。人大常委会行使监督权实行民主集中制，集体行使职权，对规范性文件审查工作也不例外。各工委在审查中认为规范性文件有越权、违法或其他不适当问题的应提出初审意见，根据主任会议同意，由常委会办公室向制定机关发出书面审查意见。制定机关拒绝修正或废止的，由主任会议提出撤销该规范性文件的议案，提请常委会审议决定。 |