规范性文件是政府及其工作部门依法行政的依据，是其实施法律、法规、规章，履行公共服务和社会管理职能的重要方式。对规范性文件进行备案审查是监督宪法和法律法规实施的重要内容，它对于加强规范性文件的管理、确保规范性文件的质量，对于规范政府及其工作部门的行政执法行为、提高依法行政水平、树立政府良好形象；对于增强人大的监督力度、树立人大的权威、维护最广大人民群众的根本利益，都具有十分重要意义。现就如何开展规范性文件备案审查工作谈几点粗浅看法。
一、当前规范性文件备案审查中存在的几个问题
一是规范性文件备案审查重视不够。规范性文件备案审查是一种新的监督形式，具有很强的政策性、法律性和程序性。作为备案审查机关，地方人大常委会对政府规章、决定、命令等规范性文件进行审查，是依法行使监督权的具体体现，人大和政府应当密切配合，共同做好这项工作。据调查，目前有的地方，无论是规范性文件备案审查机关，还是规范性文件制定机关，对这项工作都没有引起足够重视，有的按兵不动，有的刚刚开展，有的还在等待观望。
二是规范性文件备案审查意识不强。备案审查是规范性文件管理的一种重要手段，有利于及时发现和纠正违法、不当的规范性文件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，促进依法行政，维护法制统一。但一些制定规范性文件的机关，没有从依法行政的高度来认识规范性文件制定和报备工作的重要性，基本上是沿袭过去那种工作方式和方法，没有报备的概念和意识，由于规范性文件制定机关没有主动报备，规范性文件审查机关又没有主动要求报备，使规范性文件失去了监督。从而出现制而不备、备而不审、审而不纠的问题，这与规范性文件制定机关报备意识淡薄有关，同时也与规范性文件审查机关宣传力度不够有关。
三是规范性文件备案审查力量不足。审查规范性文件，必须要有相对专业、经验丰富、熟练掌握法律法规知识的人才。从调查了解情况看，目前我市各县（市、区）人大常委会基本没有设置专门的机构，也缺乏有这方面专长的人才，这是一个比较普遍、客观存在的现实。由于监督法没有明确规定规范性文件备案审查由人大常委会哪个工作机构负责，因此，各地做法各有不同。有的是由内司委负责这项工作，有的是由办公室承揽这项任务，有的则是由相关工委担当审查责任，尽管责任都落实了，但要真正把这项工作开展起来，确实还有一定难度，大多无法胜任。由于经验不足、人才缺乏，无法在真正意义上对规范性文件进行审查、甄别和提出审查意见。
四是规范性文件备案审查机制不畅。监督法对规范性文件的备案审查程序，没有作具体规定，因此，如何建立相应的备案接收、登记审查以及向社会公开等制度，如何建立完整的备案数据库，如何对不适应客观发展要求或与新出台的法律、法规相抵触的规范性文件及时进行相应的修改或废止，如何执行规范性文件自动失效制度等等，所有这些，均未形成比较科学、规范、系统、完备的管理流程，也没有形成有效的运行机制，由于各地都处于摸索、探讨阶段，没有范例可鉴，没有经验可取，没有典型可学，造成规范性文件备案审查工作走过场。
二、开展规范性文件备案审查的对策和思路
规范性文件的备案审查工作是人大常委会一项法定职责。监督法规定的规范性文件备案审查机关是各级人大常委会，福建省人大常委会颁布的两个地方性法规规定的备案审查机关是我省地方各级人大常委会，这是严格意义上的备案审查主体。因此，地方人大常委会严格依照法律规定行使职权，是做好这项工作的前提和关键。
一要思想重视，落实责任。根据《福建省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》第七条规定："县级以上地方人民代表大会常务委员会工作机构，在常务委员会领导下，按照职责分工，具体承担相关规范性文件的审查工作"，并确立了对规范性文件备案审查实行统一管理、分工负责的工作机制。人大常委会作为备案审查的主体，必须充分认识到备案审查是推动科学发展、促进社会和谐、规范行政机关行政行为、保护公民、法人和其他组织合法权益的一项重要工作，是人民代表大会制度人民性的重要体现。要高度重视，严密组织，落实责任。人民政府作为制定规范性文件的主体，对规范性文件制定必须予以统一规范，如建立和落实规范性文件的起草、审查、集体审议、公布、备案等制度，无论是规范性文件制定机关，还是规范性文件审查机关，都要认真学习相关知识，积极探讨实践，不断总结经验，增强工作的针对性和有效性，使规范性文件制定和审查工作逐步进入制度化、程序化、法制化、科学化的轨道。
二要增强意识，严格把关。依法开展备案审查工作，必须要依法确定规范性文件报备范围。根据立法法第八十九条、监督法第二十九条规定，地方各级人大常委会备案审查的规范性文件主要有三类：⑴本级人民政府规章；⑵本级人民政府发布的决定、命令；⑶下一级人大常委会作出的决议、决定。总之，宪法和法律规定的各级人大常委会对同法律相抵触的决议、决定、命令的撤消权，是备案审查工作的法律根据，对规范性文件，人大常委会有权撤消的都必须备案。只要符合规范性文件实质要件，不管是"决议"、"决定"、"命令"，不论名称叫什么，都应列入备案范围。制定规范性文件的机关，要从依法行政的高度，充分认识规范性文件制定和报备工作的重要性，及时报备规范性文件；备案审查机关要严格执行制度，严把"审核关"，杜绝规范性文件不规范、规范性文件不合法、规范性文件不合理问题的发生，及时纠正或撤消违法或不当的规范性文件，维护法制统一。
三要规范程序，畅通渠道。尽管监督法对规范性文件的备案审查程序，没有作具体规定，这是因为考虑到各地人大常委会的机构设置不尽相同。但我们认为，县级人大常委会应参照立法法和省市人大常委会规范性文件备案审查的要求，进一步细化，制订县级人大常委会规范性文件备案审查的规定和可操作性的具体程序。这是因为对于正确实施一部法律法规，程序十分重要，实体的目标一旦确定，程序的步伐必须跟上，这样才能更好的达到实体目标。由县级人大常委会制订一个规范性文件备案审查程序，对于确保规范性文件报备到位、审查到位、明确各个环节相关职能部门和人员职责，具有重要意义。制订规范性文件备案审查程序，必须把握四个环节：⑴向制定规范性文件的机关提出备案要求，包括备案文件的内容、文件份数、报备的时限等；⑵由专门负责备案审查的机构，对文件进行接收、登记、审查、存档；⑶审查后，由专门审查机构向报送机关提出书面的审查意见；⑷对有违法、违规或其他不适当的规范性文件，应督促制订机关改正，并将改正结果报告人大常委会。对拒不改正的，人大常委会则应依法启动撤消程序。人大常委会对撤消权的使用，应当持严肃、慎重的态度。既要敢于监督，着眼于解决问题，又要善于监督，增进相互间的理解和支持。
四要提高素质，注重实效。规范性文件备案审查工作做得好不好，审查机关的素质是关键。我们认为可以采取三种办法：一是对人大承担备案审查的相关工作机构和人员进行专业培训。培训是增强素质的有效途径。重点对规范性文件如何接收、登记、审查，不适当的文件如何提出合理意见，拒不采纳审查意见的如何启动撤消程序等等，进行系统的讲授和培训，使之尽快进入角色，胜任这项工作。二是引进人才。要引进精通法律法规、政策规定的专业人才，以解决目前地方人大规范性文件审查人才短缺的问题，这样才能做到审而有据、审而有力、审而有度。三是增设专门机构。目前由人大常委会办公室或是内司委，或是相关各委来负责备案审查工作的局面，只能作为过渡，也是权宜之计。既然监督法赋予人大常委会对规范性文件备案审查的权力，就要有专门的机构来负责这项工作，有专门的人员来承担这项任务，使规范性文件备案审查工作做到分工明确，责任落实。否则，各地莫筹一是，五花八门，既不统一，也不规范，更不严肃，不利于此项工作的开展。
五要通力协作，形成合力。规范性文件备案审查工作的政治性和法律性决定了我们必须以高度的政治责任感，深入贯彻落实科学发展观，从大局出发，认真探索，积极实践。作为备案审查机关，在审查规范性文件时，不仅要从法律层面去剖析审查其合法性，而且要从政治角度去分析，审查其合理性和公正性，特别要注意提出的审查意见是否有利于党的领导，是否符合国家宪法和法律的规定，是否符合党的路线方针政策。要明确对规范性文件的审查是依法行使监督权，是以实际行动支持和促进"一府两院"依法行政、公正司法，不是与"一府两院"唱对台戏。作为规范性文件制定机关，要认真听取审查机关的意见和建议，积极改正规范性文件中存在的不适当行为，要理解和支持审查机关的监督工作，对于备案审查中发现的问题，要及时沟通、妥善处理、取得共识，只有审查机关和制定机关密切配合、依法办事，规范性文件的备案审查才能健康有序开展。 |