《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称为《监督法》）以宪法为根据，在立法法已有的立法监督规定的基础上，进一步对规范性文件备案审查作了规范，使各级人大常委会依法行使对规范性文件审查这项职权的对象、范围和程序更加明确。省人大常委会和泉州市人大常委会又先后对此项监督工作颁布具体规定和实施意见，对县（市、区）依法开展这项监督工作及时加以规范和保障。
一、充分认识规范性文件备案审查的意义
（一）规范性文件备案审查最主要的立法目的在于加强法律监督，从制度上维护国家的法制统一。首先，规定国家行政机关必须在法定的时限内向同级国家权力机关报送备案已发布的规范性文件,这就从制度上保证了国家权力机关的知情权和有效监督权，从而使各级人大常委会更便于，也更有效地履行依法监督职能。其次，《监督法》第三十条对于规范性文件中属于不适当的情形作出的实体性规定，并规定了对这些不适当的文件或文件中的不适当内容，有关人大常委会有权予以撤销。这既体现了维护我国法制中各级国家权力机关、国家行政机关不得超越法定权限立法或设定规定；下位法不得违反上位法的原则，也设定了一旦出现规范性文件不适当情况的法律救济手段。
法制统一是我国社会主义法制的重大原则。这个重大原则，是由立法监督制度予以保证的。多年来，由于这一立法监督制度的有效运作，从总体上保证了我国以宪法为基础的社会主义法律体系内部的和谐和统一，对推进各项改革，建立和完善社会主义市场经济体制，促进经济发展，维护社会和谐,发挥着重要作用。
因此，规范性文件备案审查不但是各级人大常委会的法定职能，更是各级人大常委会维护国家法制统一的一项重大责任，必须切实做好。
（二）规范性文件备案审查制度还能更有效地成为对部分抽象行政行为的违法救济手段，完善了我国行政诉讼法律体系。1990年10月1日起施行的《行政诉讼法》第十二条第（二）项明确将"行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令"，列为人民法院不受理的行政案件的范围。1999年10月1日起施行的《行政复议法》虽然规定了当公民、法人或者其它组织在对行政机关的具体行政行为申请行政复议时，"可以一并向行政复议机关提出对该（行政行为所依据的）规定提出审查申请"。
较之《行政复议法》对规范性文件审查申请制度的设定，《监督法》对规范性文件备案审查显得范围更宽、公信度更强，救济手段更有效。
首先，《监督法》规定的规范性文件备案审查，要求有关单位的规范性文件必须主动、全部备案审查。不仅同级政府的决定、命令要报送备案，下级人民代表大会及其常务委员会的决议、决定也要报送备案。由此可见，《监督法》较之《行政复议法》，对规范性文件审查的范围要宽泛得多。其次，《行政复议法》规定，受理行政复议的机关是本级人民政府或上一级政府主管部门。这样，各级人民政府难免陷入"既是运动员，又当裁判员"的怪圈，其行政复议决定的公信力就比较弱。而由人大常委会来审查政府的规范性文件，体现了国家权力机关对其产生的国家行政机关自上而下的监督，其审查结论的公信力就要强得多。第三， 依《行政复议法》的有关规定，行政复议受理机关只当行政复议申请人在对某一具体行政行为申请行政复议时，才允许同时对该具体行政行为所依据的规范性文件提出审查申请。显然，这是一种被动、单一，且附有前置条件的违法救济手段。《监督法》规定的规范性文件审查方式，各级人大常委会既可以采取被动审查，也可以采取主动审查；人大常委会接受审查要求或审查建议，既可单件，也可以同时多件，并且未设置任何前置条件。现实的情况还反映出，由于上、下级政府之间的隶属关系和共同的"利益"取向，绝大多数从行政复议渠道提出对规范性文件审查申请的案件，都以被裁定为"维持"而告终。对"红头文件"违法，人民群众大多是上告无门！因此，《监督法》赋各级人大常委会，尤其是市、县两级人大常委会对同级人民政府规范性文件备案审查权，对于监督和纠正各级人民政府抽象行政行为的违法问题，完善我国行政诉讼法律体系，意义十分深远。
二、规范性文件备案审查工作的初步实践
《监督法》颁布施行后，石狮市人大常委会对规范性文件备案审查采取"稳妥启动，逐步完善；确定机构，专人负责；以会代训，布署动员；规范程序，明确职责"的工作方法。
在省人大常委会对规范性文件备案审查规定颁布施行前，市人大常委会就指定法工委负责规范性文件备案审查日常工作。2007年度，市人民政府向市人大常委会共报送备案规范性文件55件。其中，以市人民政府名义发文的有34件，经市人民政府批准以市政府办公室发文的有21件。
省人大常委会对规范性文件备案审查规定和泉州市人大常委会的实施意见颁布施行后，市人大常委会又指定专人具体承担规范文件的接收、登记、分送和存档等工作。市人大常委会依据省人大常委会的规定并参照泉州市人大常委会的实施意见，向市人民政府及其组成部门、办事机构、部门管理机构以及各镇人大主席团发出《关于规范性文件备案审查工作的通知》。在此基础上，市人大常委会法工委采取以会代训的形式组织政府有关机构负责人、各镇人大主席团领导以及人大常委会各内设机构负责人学习有关规范性文件备案审查的法律法规，人大常委会分管领导到会并亲自作工作动员，详细布置报备文件的范围、报备的责任单位、报备时限与格式要求、审查的重点及流程以及对不适当情形的处理步骤，从而依法启动规范性文件备案审查工作。
至11月底，我市人大常委会已收到市人民政府及其工作部门报备的2008年生效的规范性文件24件。至今，市人大常委会尚未收到审查要求或审查建议。
对于我市人大常委会而言，规范性文件备案审查的工作才刚开始，又是一项新任务，尚无经验可谈。我们正稳步启动这项工作。下一步，我们将采取以下几项措施加强规范性文件备案审查工作：一是采取"全面审查"方式。从近两年的情况看，收到备案审查的文件数量不多，因此，采取"全面审查"方式是可行的。二是必要时，聘请有关方面的专家、学者，就一些疑难的规范性文件不适当情形提出意见。三是规范本级人民代表大会及常委会的决议、决定向泉州市人大常委会报送备案工作。
我们将依照省人大常委会的规定和泉州市人大常委会的实施意见，认真实践，逐步完善规范性文件备案审查。
三、对规范性文件备案审查的几点建议
（一）在县（市，区）增设备案审查科，并增加相应人员的编制职数。目前，由于常委会法工委"挤"不出人员来从事规范性文件备案审查具体事务性工作，人大常委会领导只好暂时指定办公室一名科员兼顾此事。由于规范性文件备案审查将是人大常委会的一项常态性工作，政治敏感性和规范性要求又都比较高，因此，必须由专设机构和专职人员承担比较妥当。
此项建议的落实难度较大，恳请泉州市人大常委会能帮助各县（市，区）人大常委会据理力争。
（二）对备案文件的存档份数应加以规定。省人大常委会的规范性文件备案审查规定，要求报送备案的文件要"一式十份"，而对规范性文件审查程序完成后，须存档的文件份数却未加规定。由于规范性文件审查实行被动审查与主动审查相结合的模式，所以在所报送备案的文件的有效期内，一旦相关单位提出审查要求或审查建议，人大常委会就必须启动审查程序或开展研究。因此，人大常委会对备案文件的存档保管期限，从理论上讲是长期的。这样，如按一式十份存档，随着年复一年的累积，各级人大常委会对这些备案文件的存档保管工作将不堪重负。因此，建议对备案的纸质文件的存档份数应加以明确规定，甚至亦可规定仅以电子文本形式存档。
（三）对于经审查认为应予以撤销的规范性文件，应根据制定该规范性文件的主体，区别决定处理方式。省人大常委会通过施行的规范性文件备案审查规定要求"经县级以上地方人民政府批准以政府组成部门、办事机构、直属机构名义发布的文件"必须向同级人大常委会备案审查。显然，制定和发布此类文件的主体并非人民政府，而是政府所属的工作部门。对于此类规范性文件，即使经人大常委会审查认为属不适当，应予以撤销的，人大常委会也不宜直接作出撤销决定，而应当责成人民政府依法予以撤销。因为，尽管《中华人民共和国宪法》第一百零四条赋予县级以上地方各级人大常委会有权"撤消本级人民政府的不适当的决定和命令",然而，《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人大代表大会和地方各级人民政府组织法》并未赋予人大常委会改变或者撤销政府所属部门不适当的决定、命令的权力。相反，《中华人民共和国宪法》第一百零八条，却明确规定县以上地方各级人民政府"有权改变或者撤销所属工作部门的不适当的决定。"
由此可见，省人大常委会的《规范性文件备案审查规定》第十九条的规定过于笼统，易引发各级人大常委会越权做出不适当的决定。建议作适当修改。 |