对有关国家机关制定的规范性文件进行备案审查，是宪法和法律赋予地方各级人大常委会的一项重要职权，也是维护社会主义法制统一的一项重要制度。《监督法》专章对规范性文件的备案审查作了具体规定，将人大常委会的规范性文件备案审查工作，提上了重要议事日程。2008年1月1日起施行的《福建省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》，进一步明确了规范性文件备案审查的范围、时限、程序等内容，对全省各级人大常委会的规范性文件备案审查工作提出了新的、更高的要求。为此，规范性文件备案审查监督已成为地方人大常委会面临的现实课题。下面，结合我市实际，就开展规范性文件备案审查工作与大家作个交流探讨。

　　一、备案审查的基本情况

　　几年来，我市人大常委会把规范性文件备案审查监督作为人大工作的重要组成部分，按照"不抵触、适用性、可操作"的原则，参考借鉴外地的成功经验和做法，积极探索和开展工作。一是着力建章立制。2001年12月，晋江市第十三届人大常委会第二十一次会议通过了《关于审查国家机关规范性文件的暂行规定》，要求"一府两院"出台的规范性文件，镇人民代表大会作出的决议、决定，均应在规定时限内报市人大常委会备案，由市人大常委会组织审查、听取意见，进行论证。对文件内容严重违反宪法、法律法规或上级、本级人大及其常委会决议、决定，在执行中可能造成严重不良后果的，应作出决定予以撤销；对文件部分内容不适当、工作程序不合法或脱离本地实际的，可以建议发文机关自行纠正或重新修改后发布执行，以维护国家法制统一，确保政令畅通。二是加强组织领导。充分调动人大机关整体力量做好备案审查工作，形成统一领导、齐抓共管、协作配合的工作格局。在挖掘整合内部资源的同时，聘请了4名具有丰富实践经验的法律工作者担任常委会内司委兼职委员，协助开展备案审查监督工作。三是注重运作实施。实行统一管理、分工负责的工作机制，明确由常委会办公室负责报送备案的规范性文件接收、登记、回函、分送、存档等日常工作。在分工负责方面，确定人大常委会工作机构在人大常委会领导下各司其职，具体承担相关规范性文件的审查工作，审查内容涉及两个以上人大常委会工作机构的，由人大常委会办公室明确主办工作机构并分送有关工作机构。在审查中发现有不合法、不适当的情形需要向制定机关书面提出修改或撤销意见的，经人大常委会主任会议同意，由常委会主办工作机构以常委会办公室的名义向制定机关提出审查意见。

　　从我市开展备案审查的工作实践看，规范性文件的制定机关报送备案审查的意识不断增强，备案审查的规范性文件数量也逐年增多。但是，由于在《监督法》出台以前的很长一段时间内，宪法和法律对规范性文件备案审查的规定非常原则，缺少具体的操作程序，县级人大常委会在实践中很少能真正行使该项职权，可供参考借鉴的经验不多。此外，规范性文件的范围怎么界定、如何备案、怎样审查，以及审查机构、专业力量的缺失，也成为困扰地方人大常委会的实际问题。我市虽然在这方面作了一点尝试，但实质性的备案审查监督不多，长期以来停滞于低效能的被动审查状态，规范性文件制而不备、备而不审、有错不纠的现象仍然突出，制约了国家法制统一和政令畅通。

　　二、目前存在的主要问题

　　（一）认识不到位。地方人大常委会对规范性文件备案审查工作的重要性认识不够，没有把这项工作摆上重要的位置，有的认为这是无关紧要的工作，以法律规定不具体为由不去实践探索；有的担心影响与被审查机关之间的关系，存在畏难情绪。从规范性文件制定主体来看，主动接受人大监督的意识也没有完全确立，影响了备案审查工作的开展。

　　（二）界定不明确。监督法明确规定规范性文件是指由国家机关制定的决议、决定、命令和司法解释。对于县级人大常委会而言主要是指乡镇人大的决议、决定和县级政府的决定、命令。在实践中，乡镇人大作出的决议、决定和县级政府作出的决定、命令数量都很少。对于政府来说，大量使用的是决定和命令以外的"红头文件"形式，如"办法"、"规定"、"通告"、"意见"、"细则"等，与决定和命令一样具有普遍约束力，但是否属于审查范围，监督法、地方组织法都没有明确，备案审查缺乏法律依据。

　　（三）标准难把握。监督法第三十条除规定对规范性文件的越权和违法行为予以审查、撤销外，还规定"与法律、法规规定相抵触的"和"有其他不适当的情形，应当予以撤销的"。对是否符合法律、法规的有关规定，在审查中比较好把握。但是否"相抵触"和"不适当"，法律、法规一般没有明确、不够细化，而这往往也是规范性文件不当之所在，人大常委会在审查监督时，很难把握标准。

　　（四）主体欠规范。制定规范性文件的主体是人民代表大会及其常委会、人民政府。然而，在现实生活中，政府的规范性文件往往被党政合署发文代替，造成了人大常委会对政府一些规范性文件备案审查的尴尬。

　　（五）力量难保障。我国的国家政治体制决定了地方人大常委会在规范性文件监督体系中处于核心地位，但是，从目前常委会组成人员的知识、专业、精力等情况看，履行备案审查职责难度较大。县级人大常委会机关还没有专门审查机构，主要是由法制工作机构承担，人手少，力量不足，复合型人才尤其精通法律知识的人才少，审查工作制度还不够完善，难以有效开展工作。

　　三、关于规范性文件备案审查的思考

　　开展规范性文件备案审查工作是维护国家法制统一、加强人大监督工作和贯彻实施监督法的需要。目前条件下，地方人大常委会对有关国家机关制定的规范性文件依法备案审查，应重点解决好思想认识、标准界定、备案程序以及审查机构建设等方面问题，进一步提高认识、增强信心、积极探索、大胆实践。具体而言，就是要正确处理"三种关系"，扎实做好"四项工作"，依法开展备案审查监督工作。

　　正确处理"三种关系"：

　　一是备案与审查的关系。开展规范性文件备案审查工作，基础在于备案，关键在于审查。在当前条件下，要切实采取有效措施，建立健全科学、有效的备案审查工作制度，尤其要注意研究探讨来自被动审查渠道的审查要求、审查建议的处理机制和工作制度。对未按要求报送备案的予以督促；对应审而未审的加强检查；对启动审查的侧重合法性，关注适当性、合理性和协调性。

　　二是主动审查与被动审查的关系。被动审查为主，主动审查为辅的审查方式，是当前规范性文件备案审查中应坚持的一个基本原则。从目前地方各级人大常委会的审查资源看，对所有报备的规范性文件都进行主动审查是很难做到的。因此，就要在被动审查的基础上，选择事关重大的、涉及全局的和群众普遍关注的规范性文件重点进行主动审查监督。具体而言，就是选择同宪法、法律、行政法规、地方性法规相抵触的，或确有与国家的大政方针相违背、不符合本地实际，出台后可能产生较大负面作用的规范性文件开展主动审查。

　　三是承担备案审查工作的机构与规范性文件制定机关的关系。规范性文件制定机关要对制定和发布的规范性文件负责，承担备案审查工作的机构对规范性文件备案审查承担具体工作。制定机关要注重规范性文件的合法性、适当性，切实解决制定的规范性文件的质量问题。承担备案审查工作的机构要在加大备案审查工作力度的同时，注意工作方式方法，积极主动加强与制定机关的沟通交流，不断提高规范性文件审查工作的质量和效率。

　　扎实做好"四项工作"：

　　（一）把握标准，突出重点。要严格按照监督法第三十条的规定，坚持标准，突出重点，围绕规范性文件的合法性、适当性和协调性开展备案审查工作。审查合法性，就是审查其是否与宪法、法律、法规和上级、本级人大及其常委会所作的决议、决定相抵触。这种审查，既包括制定规范性文件的主体和程序是否符合法律、法规的有关规定，也包括有无"相抵触"和"不适当"的内容。从实践看，规范性文件同法律、法规规定相抵触的主要表现有作出旨在抵消有关法律性文件精神的规定；与法律法规或者上级、本级人大及其常委会的决议中的明确规定不抵触，但与其立法目的和立法精神相反；涉及公民基本权利义务等不允许地方规定的；明显搞地方保护主义，分割社会主义统一市场的等四种情形。"不适当"的情形，一般是指明显不恰当、不合理、不公平。就是说，这些规范性文件未必越权和违法，但从一般常理看，或脱离实际，或显失公平，有损人民的利益和国家机关的宗旨。

　　在重点审查合法性的同时，要认真审查适当性、协调性。审查适当性，就是审查规范性文件规定的管理措施目的的合法性、管理措施的不可替代性、管理措施与管理效果的价值相称性。审查协调性，即不同机关的规范性文件对同一事项的规定必须协调一致，不能相互矛盾。

　　（二）坚持原则，规范运作。坚持严格依法办事、集体行使职权，是做好规范性文件备案审查工作必须遵循的原则。一要坚持严格依法办事原则。无论是下级人大做出的决议、决定，还是同级政府的决定、命令，都是具有约束力的文件。一旦撤销，就会失去效力，产生严重的法律后果。因此，必须严肃、慎重地对待审查、撤销规范性文件工作，不能草率从事。经审查，符合监督法第三十条规定的四种情形之一的，必须依法予以撤销；对于合法、适当的规范性文件，应当予以维护。有些属于有争议、一时拿不准的问题，应及时与上级人大沟通，把问题搞准，再作决定。二要坚持集体行使职权原则。人大及其常委会的基本工作规则是实行民主集中制，集体行使职权。对规范性文件审查后，需要作出相应决议、决定时，都必须经过人大常委会全体组成人员的充分审议和讨论，最后通过表决，按多数组成人员的意见，做出决定。

　　（三）健全机制，细化程序。建立和完善监督机制，是加强规范性文件备案审查工作的关键。人大常委会应根据上级有关规定，结合本地实际，积极探索，制订规范性文件备案审查制度，明确规定规范性文件备案审查的范围和内容；明确规定规范性文件备案审查的程序；建立健全规范性文件备案审查的纠错机制，做到有章可循。同时，要正确处理好人大常委会与政府的关系，建立行之有效的工作机制。年初，政府要把制定出台规范性文件的计划，及时提交人大常委会，便于及早安排审查。在审查时，人大常委会要加强与政府沟通，了解情况，反馈意见，尽量达成一致认识，为审查规范性文件奠定基础。人大常委会机关要建立内部协调机制，建立登记、提交、初审等制度，明确责任，落实任务，使备案审查的各项工作、各个环节扎实有效开展。

　　（四）改善结构，配强力量。审查规范性文件是一项复杂的工作，政策性、法律性、专业性都很强，没有一批高素质的专业人员，没有一个强有力的办事机构，很难发挥审查监督作用。一是要改善常委会组成人员结构。要加强审查主体建设，适当增加常委会组成人员的专职比例，增加一些具有一定专业知识、熟悉法律的专业人才，以保证审查的质量。二是要加强办事机构建设。办事机构是做好规范性文件备案审查的重要力量，承担着组织、调研、取证、提出初审意见等具体任务。为此，要配强机关工作人员，在各工委配备一定数量的专业人才，提供有效服务。有条件的地方，可以设立专门的办事机构，配备人员，负责备案审查的具体工作，努力建设一支与监督法相适应的备案审查监督队伍。