监督法颁布实施后，规范性文件备案审查这一法律赋予人大常委会的职权得到了空前的重视和关注，各级人大都纷纷出台备案审查规定或条例。但是，规范性文件备案审查工作仍是人大常委会工作的薄弱环节，我们试着谈几点看法，以期能对做好这项工作有所帮助。
一、提高对规范性文件备案审查工作的认识
规范性文件备案审查工作未能很好开展，一个重要原因是有关方面对这项工作认识不高，重视不够，制度不健全。要改变这种状况，地方人大常委会必须首先提高对建立健全落实规范性文件备案审查制度重要性紧迫性的认识。
（一）加强规范性文件备案审查工作是维护国家法制统一，实施依法治国基本方略的必然要求。党的十七大会议指出，依法治国是社会主义政治的基本要求：要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系；要维护社会公平正义，维护社会主义法制的统一、尊严和权威。法制统一是依法治国的前提和基础，依法治国必然要求国家法律内部之间和谐统一。规范性文件是为了贯彻实施宪法、法律、法规而形成的重要文件，大多涉及公民、法人和其他组织的权利义务，具有普遍的约束力和一定强制性，其内容是否合法、是否适当，对于确保宪法和法律的实施，维护群众的切身利益，关系重大。为此，监督法第五章对规范性文件的备案审查作出了明确规定。对规范性文件进行备案审查，是县级以上地方各级人大常委会进行法律监督的主要形式。只有有效地开展规范性文件的备案审查工作，确保规范性文件不与宪法、法律、法规相抵触，才能确保市场经济的统一有序和公平竞争，确保民主法治建设顺利推进，确保依法治国基本方略的贯彻落实。
（二）加强规范性文件备案审查工作是保障人民群众合法权益，构建和谐社会的迫切需要。规范性文件是进行经济社会管理的重要手段，一般都具有普遍约束力和反复适用性，如果其内容违法或有失公正，一旦付诸实施，损害的就不是一个人或者几个人的利益，而是一个群体、一个地区的利益，甚至会影响社会和谐，影响社会改革发展稳定大局。从一些规范性文件存在的问题看，主要是制定程序不规范，违反法律、法规规定，超越权限，擅自设立行政审批、收费、罚款、强制等措施， 违反了职权法定原则，增加了群众负担，损害了群众利益，这些情况表明，地方县级以上人大常委会加强规范性文件备案审查，具有十分紧迫的现实意义。
（三）加强规范性文件备案审查工作是充分发挥人大监督职能，切实增强监督实效的有效途径。人大常委会作为国家权力机关，对"一府两院"的监督是党和国家监督体系的重要组成部分，是宪法赋予人大的一项重要职权。人大监督从监督的内容看可分为工作监督和法律监督。工作监督就是对"一府两院"的工作是否符合宪法和法律，是否符合人民群众的根本利益，是否正确贯彻人大及其常委会的决议、决定，是否正确行使职权等进行监督。工作监督主要包括对"一府两院"专项工作的监督，对计划和预算执行情况的监督，对法律法规实施情况的监督。法律监督就是对规范性文件是否符合宪法和法律规定所进行的监督。备案审查是法律监督的主要形式之一，通过对规范性文件的合法性和适当性进行审查，可以从源头上来预防和纠正公权力机关的不当行为。
二、加强对规范性文件备案审查规定的学习
监督法和福建省各级人大常委会规范性文件备案审查规定对如何开展备案审查工作提出了明确要求和具体规定。我们只有自身先学好学透，才能认真务实地开展好工作。
（一）要突出学习重点，领会精神。备案审查工作的法律性很强，在人大机关工作中相对而言是一项比较专业的工作且涉及面很广，没有扎实的功底是审查不出问题的。从事备案审查工作的同志务必要熟练掌握相关法律法规。重点要抓好宪法和地方组织法、立法法、监督法、行政许可法、行政处罚法等相关法律的学习。要充分理解相关法律的主要内容，准确把握法律监督的精神实质。
（二）要学习好福建省各级人大常委会规范性文件备案审查规定。弄清楚规范性文件备案审查的范围、审查的内容、审查的程序以及审查的方式等基本问题。按照省人大常委会的要求，在启动备案审查工作时，做好对本级和下级人大备案审查工作人员的培训。
（三）要了解我市的相关具体规定。为贯彻落实好福建省各级人大常委会规范性文件备案审查规定，我市制定了《实施意见》，对被动审查和主动审查等方面作出了进一步规定。
三、配强规范性文件备案审查工作的力量
规范性文件备案审查工作是一项政策性、法律性、专业性很强的工作，没有一个专门的审查机构，没有一批高素质的专业人员，很难承担起审查职责。
（一）要设立能够有效履行职责的专门审查机构。随着人大监督工作的深入，加强对规范性文件审查的任务将越来越重。为保证这项工作的开展，人大常委会应设立或指定一个专门机构负责审查规范性文件。针对目前地方人大常委会对规范性文件的备案审查工作大都缺乏明确分工和缺乏专人负责的情况，很有必要在人大常委会副主任中确定一人负责，统筹和协调内设机构的相关工作。人大常委会作为备案审查机关，其内部既要有分工，又要有合作。备案审查机构主要承担规范性文件备案的接文、登记、分送等日常工作，以及对报备文件中发现的问题和提出的审查建议进行研究，提出处理意见和措施。常委会工作委员会负责对规范性文件提出审查意见。在遇到复杂情况时，相关工作机构之间可以联合审查。
（二）要加强审查队伍的能力建设。备案审查工作任务和特点要求审查工作人员必须有较高的政治素质、法律素质和相关专业知识，要求具备细致的工作作风和较强的分析问题、解决问题的能力。具备审查的知识能力，是行使审查职能的前提和基础。如果专业知识储备不足，对规范性文件的审查只能流于形式。由于规范性文件的专业性很强，人大工作人员在审查时难免会碰到一些棘手或难以了解的问题，这就需要审查人员向文件的制发机关沟通了解文件的制发依据、制发过程的争议协调情况、专业名词的相关解释等，也就是说审查人员必须具有较强的沟通能力。另一方面，由于大多数规范性文件的审查是由公众的建议而启动的，这就要求审查组织在面对社会组织和公众问题时能够及时回应与协助。因此，要高度重视备案审查工作队伍的思想建设和业务建设，抓紧建设一支法律水平高、综合素质强的备案审查工作队伍。
四、处理好规范性文件备案审查工作的几个问题
（一）必须坚持原则，规范工作。坚持严格依法办事、集体行使职权，是做好规范性文件备案审查工作必须遵循的原则。一要坚持严格依法办事原则。无论是下级人大做出的决议、决定，还是同级政府的决定、命令，都是具有约束力的文件。一旦撤销，就会失去效力，产生严重的法律后果。因此，必须严肃、慎重地对待审查、撤销规范性文件工作，不能草率从事。经审查，符合监督法第三十条规定的四种情形之一的，必须依法予以撤销；对于合法、适当的规范性文件，应当予以维护。有些属于有争议、一时拿不准的问题，应及时与上级人大沟通，把问题搞准，再作决定。二要坚持集体行使职权原则。人大及其常委会的基本工作规则是实行民主集中制，集体行使职权。对规范性文件审查后，需要作出相应决议、决定时，都必须经过人大常委会全体组成人员的充分审议和讨论，最后通过表决，按多数组成人员的意见，做出决定。
（二）以被动审查为主，主动审查为辅。人大常委会在备案审查工作中，要始终坚持履职不越权的原则，处理好被动审查和主动审查的关系。对于报备的规范性文件，要及时做好接收、登记、分送工作。人大常委会工作机构要按照职责分工，承担好规范性文件的审查工作。审查机构要分别从程序上、实体内容上全面审查报备文件，如有必要可会商其他工作委员会进行联审。由于规范性文件往往是有关政策、法规的具体化，有可能涉及部门本位主义或地方保护主义等因素。因此，审查机构在审查后认为有修改或撤销的内容，可先与制定机关沟通，并提出修改建议意见。在制定机关自行修改或撤销后，可以不再审查。如制定机关未修改或撤销的，则需报经人大常委会主任会议同意后，提出书面审查意见建议相应机关修改或撤销。发出书面审查意见后，如制定机关仍未修改或撤销的，具体办理机构可向人大常委会提出撤销议案，并由常委会审议决定。对于国家机关、社会团体、企业事业单位或公民提出的规范性文件审查建议或要求，主要是对规范性文件的合法性进行审查。如果不属于备案审查范围的，则应由接收登记机构及时、稳妥地向提出建议的单位或个人作出说明和解释。
（三）稳妥处理现实中出现的一些复杂情形。一是对已失效文件的审查，应当以其有效期间的法律、法规、规章和其他上位文件为依据，确认其是否合法或适当；对于文件出台时合法，但有关上位依据修改、废止后未及时清理、修改的文件，应当重点根据申请人请求审查的时段，适用相应的法律、法规、规章和其他上位文件进行审查。二是一些规范性文件直接以政府规章、部委规章、上级政府文件、上级政府部门文件为上位依据，由于这些上位依据的有关内容违反法律、法规而导致该文件全部或部分内容违法，在审查机关无权对这些上位依据进行合法性审查的情况下，应当直接适用相关法律、法规对该文件进行审查并作出处理。三是个别规范性文件的直接上位依据为政府规章、部委规章、上级政府文件、上级政府部门文件或本级政府文件，但该上位依据与其他相关上位规定不一致甚至相冲突（如政府规章与部委规章，上级政府文件与更上级的政府部门文件，本级政府文件与上级政府部门文件相冲突等），对此如何处理，各地均未作出规定。我们认为，审查机关在此情况下应当中止审查，在有权处理机关对上述不一致或相冲突的上位依据依法作出处理后，再根据处理结果对被审查的规范性文件作出处理决定。四是各地未将一些非行政主体违法发布的具有行政管理内容的规范性文件纳入审查范围，如党委机关、企事业单位越权发文等。这些文件的社会危害很大，但游离于备案审查监督制度之外。我们认为，审查机关对这些单位虽然没有直接管理权，但对这些文件所涉及的行政管理规定的合法性以及行使该管理权的法定机关依法具有确认权，因此应当考虑将此纳入审查范围。对由党政联合发文的规范性文件，人大常委会应以对党对人民负责的精神，从维护国家法制统一的高度，认真慎重地进行审查，如果确有问题，应首先由人大常委会党组向党委报告，实事求事地说明问题，由党委协同政府采取适当方法处理，或作出必要的修改，或自行废止。
（四）要寓支持于监督之中。备案审查发现问题后的处理是备案审查的一个重要环节。从省《规定》对处理程序的规定中可以看出，一是让规范性文件制定机关自行修改或者废止，一是由具有审查权的人大常委会依法予以撤销。我们认为，必须正确处理监督与支持的关系，追求法律效果、社会效果和工作效果的统一。既要坚持原则，又要切合实际；既要加大监督力度，又要大力支持被监督机关开展工作；既要维护社会主义法制统一，又要有利于改革发展稳定。人大常委会对撤销权的行使，应当本着严肃、慎重的态度，既要敢于监督，着眼于解决问题；又要善于监督，讲究方式方法。只要制定机关接受意见，对有关规范性文件自行予以修改或者废止的，则不再启动撤销程序。只有制定机关拒绝修改或者废止时，人大常委会才行使撤销权。
做好规范性文件的备案审查工作，是维护社会正义、公平的重要手段。备案审查不是人大常委会的最终目的，真正意义在于通过审查，促使行政机关依法行政，克服不作为或乱作为等现象，让出台的规范性文件更科学、更规范。我们将通过这次座谈会，学习、借鉴大家的成功经验，努力使我县的备案审查工作实现最终目的。 |