对规范性文件的备案审查，是监督法赋予各级人大常委会的一项重要职权，也是维护法制统一的一项重要制度。结合对监督法及《福建各级人大常委会规范性文件备案审查规定》的学习理解和近两年来对备案审查工作的实践探索，现就人大常委会如何开展对规范性文件的备案审查工作，谈一点思考和看法。
一、规范性文件备案审查的主要做法
规范性文件的备案审查涉及面广，是政策性、政治性、法律性、群众性很强的工作，县人大常委会指定内司工委负责，内司工委按照以被动审查为主、主动审查为辅的原则，积极认真地做好各项工作。主要做法是：
1、建立报送机制。从2007年开始要求县政府和乡镇人大主席团按规定要求，报送规范性文件材料，包括备案报告、规范性文件文本和说明，一式5份。
2、建立接收机制。根据报备要求由内司工委设立接收登记簿，对报备的规范性文件接收后进行逐件登记。
3、认真开展审查工作。内司工委根据监督法和省、市人大《规定》要求，以被动审查为主，分送有关工作委简单审查后，存档备查，不告不理。
二、存在的问题
审查规范性文件是一项全新的工作，也是一项法律性、政策性很强、知识面涉及很广的工作。从近两年来的监督实践看，对规范性文件的备案审查工作还非常薄弱，与监督法的要求差距较大，也存在不少问题和困难。
（一）认识问题。由于对规范性文件备案审查工作的宣传力度不够，致使规范性文件制定主体对这项工作的重要性认识不够，主动接受人大监督的意识也没有完全确立。
（二）含义问题。对于县级人大常委会而言规范性文件主要是指乡镇人大的决议、决定和县政府的决定、命令。在实践中，乡镇人大作出的决议、决定和县政府作出的决定、命令都很少。对于政府来说，大量的是以"办法"、"规定"、"通告"、"意见"、"细则"等形式出现，与决定和命令一样具有普遍约束力，但是否属于审查范围，法律没有明确，备案审查缺乏法律依据。
（三）标准问题。制定规范性文件的主体是人民代表大会及其常委会、人民政府，然而，现在政府的规范性文件往往被党政合署发文代替，常委会应该如何审查。监督法除规定对规范性文件的越权和违法行为予以审查、撤销外，还规定"与法律、法规规定相抵触的"和"有其他不适当的情形，应当予以撤销的"。对是否符合法律、法规的有关规定，在审查中比较好把握。但是否"相抵触"和"不适当"，法律、法规没有明确、不够细化，人大常委会在审查监督时，很难把握标准。
（四）力量问题。备案审查的主体是人大常委会，从目前常委会组成人员的知识、专业、精力等情况看，履行好备案审查职责难度较大。县级人大常委会机关没有专门审查机构和编制，大多是由内司工委承担，人手少，力量不足，复合型人才尤其精通法律知识的人才更少，审查工作难以有效开展。
三、依法做好规范性文件的备案审查工作
对规范性文件的备案审查，人大常委会责无旁贷。我们必须按照监督法的要求，高度重视，认真研究，依法开展备案审查。
1、统一思想，提高认识。开展规范性文件备案审查工作是维护国家法制统一的需要，也是加强人大监督工作的需要，更是贯彻实施监督法的实际需要。要进一步加强组织领导，明确任务要求，建立健全登记、提交、初审等制度，使备案审查的各项工作、各个环节扎实有效开展。上级人大常委会要认真抓好学习培训，明确规定规范性文件备案审查的范围和内容及备案审查的程序，不断提高备案审查工作人员的素质和能力。
2、把握标准，突出重点。人大常委会要严格按照监督法第三十条的规定，坚持标准，突出重点，围绕规范性文件的合法性、适当性和协调性，认真做好规范性文件的备案审查工作。审查时，要通过事先征求意见、开展视察调研、进行执法检查等活动，了解和熟悉相关审查文件制定的背景和状况，了解群众的要求和建议，把问题弄清搞准。
3、改善结构，配强力量。要加强审查主体建设，适当增加常委会组成人员的专职比例，增加一些具有一定专业知识、熟悉法律的专业人才，以保证审查的质量。要配强机关工作人员，在各工委配备一定数量的专业人才，为备案审查和常委会决策提供更好的服务。在人员和编制尚未解决之前，以被动审查为主，主要做好登记、存档、备查等各个环节的工作。 |