惠安县人大常委会办公室

　　审查监督财政预算及其执行情况，是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的重要职责。几年来，惠安县人大常委会紧紧围绕着经济建设这个中心，按照“突出重点、兼顾一般、程序到位、监督有度”的指导思想，坚持事前决策性监督、事中参与性监督和事后跟踪性监督的有效方式，把加强预算监督作为强化经济监督工作的核心内容，积极实践、探索，依法加大预算审查力度，努力提高监督质量和水平。

　　一、主要做法

　　（一）加强预算审查的基础工作，把好预算初审关

　　为做好每年大会审议预算草案的需要，在预算草案的初步审查阶段，县人大常委会均召开主任会议进行研究，常委会财经工委受托担当了主要职责，一是广泛搜集各预算单位的意见。一方面组织部分熟悉预算工作的代表深入到一些主要的预算部门和单位开展调查研究，座谈了解预算执行和预算编制情况、问题和建议；另一方面参与农经工委、教科文卫工委分别召开的对口预算单位座谈会，了解主要法定支出项目资金的初步安排情况和意见。财经工委注意汇总座谈会中提出的预算执行困难和问题，掌握当年预算编制中需要改进的地方。二是由财经工委专题听取财政部门关于预算年度的财力估计、预算编制的主要原则，以及预算初步安排情况的通报，对一些项目的必要性和可行性进行审查，并向县人大常委会提出初步审查意见。初步审查突出对重要经济因素分析，准确把握财政预算收支的执行情况，努力把好初审关，增强制定财政预算的可预见性和科学性。

　　（二）推进预算编制改革，把好预算编制细化关

　　在工作中县人大常委会财经工委认为，提高预算审查监督的质量，首要在于提高预算编制的透明度，而提高预算编制的透明度，其核心在于进一步细化预算。为此，县人大常委会主任会议每年听取县政府关于财政预算安排的专项资金预算细化及其使用情况的汇报，针对预算细化不够规范、预算编制还不够科学等问题，要求县政府认真总结经验，深化预算编制工作的调查论证，不断提高预算的透明度，从而增强人大财经监督实效，维护预算严肃性，推动县政府实施预算编制和管理体制的改革。同时，自2002年以来县人大常委会要求县政府一要细化预算草案，细化预算收支表的内容；二要试编部门预算，要求农业、教育、科技、计生等重点部门、单位先编制部门预算，然后逐步推广，积极争取做到“一个部门，一本预算”；三要推行政府采购，规定在编制部门预算的同时，编制政府采购计划，将列入政府采购目录的项目纳入政府采购，从而降低采购成本。为县人大及其常委会对预算的审查监督由程序性向实质性转变奠定基础。

　　（三）规范政府行为，把好预算执行监督关

　　严格按照经大会批准的预算执行，是预算法的明确要求，加强对预算执行的监督，是保障预算得以顺利执行的重要手段。几年来，县人大常委会把规范政府行为，加强预算执行监督作为一项重点工作，一是加强对预算执行的经常性监督。财经工委结合平时的调研视察活动，对预算执行情况进行深入了解，及时研究经济运行状况，并要求财税部门每月报送一次预算执行情况报告。为进一步延伸监督，自2000年以来，常委会每年都专题听取县政府关于科技三项费用、农发资金、教育经费等政策性预算支出细化情况的汇报，督促政府及时批复预算，增强预算的约束性和权威性。二是增加对预算执行的审议次数。坚持每年第二季度听取和审议上一年度县本级财政预算执行情况的审计报告和第三季度听取和审议本年度上半年财政预算执行情况的报告，对预算执行中出现的专项资金拨付进度偏慢，年底资金结转过大，影响资金使用效率和事业的发展等问题均一一指出，督促政府加以整改，并作出相应的决议。三是加强对预算外资金的监督。为规范预算外资金收支行为，促进预算执行的严肃性和完整性，针对近些年我县有的单位财政摊子大，预算外资金管理不善的问题，县人大常委会专门组织由分管财经工作的副主任牵头组成一个调查组对10个部门延伸6个单位进行深入专题调查。从调查中发现预算外资金管理确实存在一些问题，县人大常委会及时向县政府发出建议函，并专门听取汇报，对全县预算外资金管理的现状，要求县政府按照国家、省、市的规定，将应当纳入预算管理的预算外资金及时纳入本级预算管理，对暂时不纳入预算管理的，全部纳入财政专户，实行收支两条线管理，然后，县人大常委会对加强预算外资金管理作出了《决议》。《决议》引起了县政府的高度重视，县财政局从实际出发，制定了“确定基数，收支包干，定额上交，比例递增，定额补贴，超收全留，缺收不补”的责任约束和激励措施。县政府通过加大监管力度，实施严明的责任制度和激励措施，把有限的资金集中起来，保证关系国计民生的重点项目建设需要，进一步规范了资金的使用管理。

　　（四）支持预算执行的同级审工作，把好预算执行的审计关

　　为充分发挥审计作用，加大审计对预算执行的监督力度，近几年，县人大常委会在把预算执行情况审计作为审查监督预算的一项重要手段，在年中监督预算执行时，事行听取审计部门关于同级预算执行情况审计的工作汇报，从中发现预算执行的问题，选择监督的重点，促进财政部门加强预算管理制度建设和队伍建设。对审计发现的问题，县人大常委会还责成财经工委逐项进行跟踪检查，督促有关部门进行整改，支持审计部门建立和落实“整改回告制”、“跟踪回访制”，并将跟踪检查的情况向主任会议汇报，如针对县委、县政府两办接待多、耗资大的问题，县人大常委会极力支持审计部门提出把两办合并为一个接待办，由专人负责管理，每年减少接待费达30%；乡镇相应在机关食堂接待，取消村级接待费用，教育部门也取消中小学接待费用，较好地提高了审计监督效果。

　　（五）从实际出发，把好预算调整审查关

　　在预算执行过程中，因特殊情况必须进行的调整，是县人大常委会加强监督的重要方面。当财政预算需要调整时，常委会都适时作出批准决定，以保证财政收支平衡。在这一问题上，主要是把握好两种情况：凡因预算支出有缺口，需动用历年结余来平衡的，政府应提出调整支出预算的报告，由县人大常委会审议决定。另一种情况是，凡动用预算超收收入追加预算支出时，同样，政府也应提出动用预算超收收入调整支出预算的报告，由县人大常委会审议决定。如2003年，全县财政收入完成情况较好，超收部分较大，相应的预算支出也突破了原来的盘子，县政府向县人大常委会报送了动用预算超收收入追加预算支出的报告和使用方案，提交县人大常委会会议审议，从而有效地把好预算调整关，维护决议的权威性和严肃性。

　　二、存在问题及原因

　　（一）预算编制粗糙，内容简单。多年来地方政府向本级人大提交的预算报告，支出一般只列到类的预算数，具体到哪个单位是多少，预算报告中都无法体现，人大代表无法判定预算支出安排是否合理；预算编制粗糙，内容简单，缺乏详细具体的明细资料，而且所列的预算数中有很大一部分资金根本就没有落实到具体项目和单位，这样，在预算执行过程中只能是一边确定具体项目和预算单位一边执行预算。由于编制和简单粗糙和不确定性，给预算的审核批准、预算的执行、预算的监督都带来了很大的困难。

　　（二）预算编制时间晚，编制周期短。按照习惯，地方政府都是在年初人民代表大会开会之前，按大类确定一个粗糙的收支盘子报人大审批通过，有关部门再按“切块”根据通过的财政支出预算进行新一轮的分配。由于预算编制时间晚，整个预算编制过程只有短短的1-2个月，预算编制质量不高，而且年初几个月根本没有预算可以执行。由于年初处于无预算状态，单位预算批复下达晚，加上一些专项资金如基本建设、支农投资等资金分配方案出台更晚，许多资金只能够按上年度支出水平进行预拨，有一些专项支出甚至当年难以完成，只好结转下一年度执行，影响资金效益的发挥，给监督工作带来一定的难度。

　　（三）预算编制不科学，支出分配透明度不够。长期以来预算编制方法主要采用“基数法”，在上年度支出基数的基础上加上一定的增长比例，就成为本年度支出的预算数额。这种方法的最大弊端就是保护了各部门的既得利益，不管原来的决策是否错误，原来的分配是否公平，原来的支出结构、支出方向、支出比例是否合理，都难以进行适当的调整，如若调整势必受到来自各方面的阻碍。长期如此，各部门、单位之间分配上的苦乐不均难以消除，一些支出项目呈刚性增长居高不下，导致财政分配不能对有限资源进行合理配置；由于年初预算资金分配粗糙，“切块”后财政对有关部门后续的分配就失去了有效监督和控制，预算编制中的支出标准不统一，数量安排人为因素比较大，特别是预算执行过程中大量频繁追加，很难做到体现公平合理的分配原则。

　　（四）预算审查时间短，监督作用不明显。由于人民代表大会会期短，仅半天时间就要讨论政府、计划、财政三个报告，代表们在审议预算草案时间更短，准备不足，就要仓促发言表态，往往是预算草案或者是决算报什么，就审什么、批什么，表态性语言较多，实质性探讨较少，缺乏针对性和主动性，难于进行全面而有深度的审查，在防止预算决策的盲目性、提高监督的预防性，防止预算执行中的随意性、增强监督的完善性等方面，监督作用还很不明显。

　　三、对策和建议

　　（一）积极营造预算监督氛围

　　预算制度改革事关权力和利益关系的调整，涉及部门多、情况复杂、工作量大，是一项带全局性的重要工作，加强预算管理监督必须稳妥推进。推进预算制度改革必须具有紧迫感和责任感，为此，应采取有序组织、有效推进、分期分项开展的工作策略，确立首先从增强预算制度改革意识入手，营造预算监督氛围的工作思路；要组织有关人员有针对性、系统性地学习和宣传《预算法》，逐步解决监督工作中遇到的实际问题，不断提高人大财经、财政、审计部门工作者的理论水平和业务素质；要通过开展各项活动，形成县委高度重视、人大积极推动、政府认真落实的预算审查监督新局面，全县上下、各预算单位共同努力，监督与被监督双方相互理解、配合，共同加强预算管理监督工作。

　　(二) 重视和加强对预算审查监督工作的领导

　　加强预算审查监督既是实现国家职能的重要手段，也是关系广大纳税人切身利益的重大事项，人大机关行使好预算审查监督职权，是监督政府行为的重要方面，是实现人民当家作主的重要途径。预算的性质和作用要求各级领导要重视和加强预算审查监督工作，同时，也只有得到领导的重视和支持，预算审查监督工作才能更好地开展起来。因而，各级领导要进一步重视人大的预算审查监督工作，支持人大对计划预算的审查监督，政府的预算草案要事先提请人大常委会初步审议后，再将预算草案、人大常委会初步审议意见一并报告党委；要增强经大会审批的预算具有法的效力的意识，严格执行预算防止和杜绝预算执行中随意乱开口子、乱批条子的行为；要把执行预算的决议、决定纳入各级政府“一把手”和部门负责人经济责任审计及人大述职评议的主要内容。

　　（三）坚持敢于监督和善于监督相结合

　　当前地方预算执行和其他财政收支中存在的一些问题表明，现在已经到了必须下决心强化预算监督管理的时候了，而这正是具有实质意义的预算监督的突破口。地方人大及其常委会依法履行宪法和法律赋予的职责，进一步体现人大预算监督的性质、地位和作用，就要进一步增强责任感和使命感，不回避矛盾，不含糊敷衍，敢于监督，理直气壮地依法行使决定权和监督权。也要从加强预算监督的大局出发，结合人大预算监督工作方向，发挥人大监督的优势，围绕政府财政和审计机关、司法机关、社会团体等监督主体共同关心的问题，善于监督，不断提高监督实效，逐步加大监督力度。在加强监督、选准切入点方面，逐步摸索经验，诸如通过专项审计，突出监督重点；选择监督试点，以点带面；规范基础管理，稳步推进监督深化等。

　　（四）促进预算编制的改进和规范

　　加快预算制度改革，将政府的所有收支纳入预算，先有预算，后有支出，严格按照批准的预算支出，其重要内容之一就是：提前编制预算、细化预算内容、编制部门预算。这是实现“人大按预算监督、政府按预算执行、审计机关按预算审计”的需要，是加强和改善预算监督工作的重要基础和前提，也是人大和政府搞好预算监督的共同责任。对此，人大应要求政府及其财政机关本着“早改革、早主动”的思想，抓紧部署预算制度改革工作。要提前组织安排，按照自上而下、自下而上、上下结合、综合平衡的民主程序，编制部门预算；要抓紧完善预算编制的基础，细化预算科目，如改善预算科目设置，按资金使用目的和性质划分科目，增强预算及其执行情况的透明度；要结合实际情况，核定预算支出标准，摸清预算单位基本情况，更公平、公开分配资金等。同时，也要在上述工作基础上，按照人大批准的预算，及时批复预算，集中力量开展预算执行的日常监督，加强对预算资金使用情况的检查监督。

　　（五）进一步发挥审计监督作用

　　人大常委会要大力支持和促进审计机关依法加强对预算执行情况和决算的审计监督。要确立按预算进行审计的观念，集中力量审计财政机关是否及时批复预算并按预算进行管理、用钱部门和单位是否按预算支出、是否存在不同预算科目的资金调剂问题等，以减少预算的随意性，严格预算约束力。同时，也要突出专项审计监督工作，注意把专项审计和“同级审”有机结合起来，加强对重点部门、重点项目、重点资金、重点领域的审计监督，审计中发现和揭露违纪违规问题，严格依法提出整改意见，加强跟踪督办，巩固审计监督的效果。为了扩大审计监督的影响，县人大及其常委会可以督促同级政府及其审计机关依法向社会公布有关审计事项的审计结果。

　　总之，加强和改善预算审查监督已成为各级人大及其常委会、政府、乃至社会各方面关心的重大问题。解决这一难题，关键是要完善以人大及其常委会为主导，人大法律监督与工作监督、政府及其财政部门的日常监督及审计部门的业务监督、社会监督等多种监督相结合的预算监督体系。也就是要依托人大预算监督的主导地位，调动各个预算监督主体的积极性，协调配合，创造预算监督的良好条件和环境，共同沿着依法理财、依法治财、振兴财政的道路，促进国民经济健康发展和社会事业的全面进步。